广州市水库移民可持续性发展研究

吴闻力

水库移民的生存与发展涉及到生态、经济、社会等各方面。本文通过文献分析、实地调查分析等研究方法，针对目前广州地区水库移民的现状进行研究，并从土地的安置容量、产业扶持、移民安置区的人力资源开发、广州市水库移民长效政策和管理机制、政府对水库移民的人文关怀等方面，就如何解决移民的生存和可持续发展问题提出了建议。

1. 可持续发展理论

自20世纪 50年代开始至今，对可持续发展的界定陆续出现许多不同的观点和流派，见表1。1987年，联合国世界与环境发展委员会发表报告《我们共同的未来》，在报告中正式提出可持续发展的概念：“可持续发展是指既满足当代人的需要又不损害后代人满足生存需要的发展”。

2. 广州地区水库移民现状及存在问题

截至2010年12月份，广州市已登记的大、中、小型水库农村移民共计49472人，含 42个镇、街，122个行政村，涉8区2市（萝岗区、荔湾区除外）。2011年12月统计，移民人口总数达50376人（其中大、中型水库移民人数为31117人），其中95%安置在农村，移民问题已成为广州“三农”问题之一。见图1。

表1 可持续发展内容综述表

本文采取了问卷调查、召开座谈会的方式，对广州地区水库移民村进行历时5个半月的实地调查。此次调查共发放问卷700份，回收问卷645份，其中有效问卷528份，有效回收率达75.4%。调查移民村26个，走访干部和村民151人，收集了大量一手资料。

2.1 自然资源的问题

一是土地资源稀少，环境承载能力弱。随着时间的推移和人口的增长，环境容量更显不足。全市水库移民人均水田耕地面积、旱地耕地面积均不到半亩，且大多耕种成本高、产量低。人地矛盾凸出，生态环境的脆弱导致移民与环境之间的矛盾逐渐升级。

二是水资源利用不科学。广州地区水库移民中的养殖户较少，且所掌握的养殖技术不成熟、不系统。灾害天气、水污染、水产品染病等都会造成移民养殖户的财产损失。

2.2 水库移民的问题

一是移民生产、生活困难。第一，看病贵、求学难、环境卫生差。虽然全市所有移民行政村全部实现了“四通”（通水、通电、通路、通有线广播电视），但其生活、生产设施及教育、文化、卫生条件与当地农民仍存在差距。第二，移民劳动生产技能偏低，无法很好适应现代种植、养殖技术，再加上市场信息渠道缺乏，大部分移民只能从事糊口型的传统耕种模式。第三，住房问题。水库移民的房屋大部分建于20世纪五六十年代。当时建房标准低，多数为泥砖屋，至今部分变成危房，严重威胁着移民的生命和财产安全。

图1 广州地区水库移民数量发展趋势图

二是移民就业。移民就业困难一方面是移民缺少相关就业技能，对新知识掌握不足、应用不到位，另一方面是针对移民的就业政策倾斜不足，以及为移民“造血”的地方服务能力远远达不到要求。

2.3 管理方面的问题

目前广州地区水库移民管理采取的是“政府负责、投资包干、业主参与、综合监理”的方式。实际操作中以区（县级市）为单位，实行投资包干和移民任务包干，易引发移民和政府间的矛盾，影响移民的利益。政府承担移民任务后，将移民经费包干到县，实行超支不补、节约归己的原则。在缺乏有效监督机制的情况下，易使移民利益受损。

3. 广州市水库移民可持续性发展建议

3.1 扩大移民安置区的土地安置容量

一是开荒地、改造中低产耕地，提高移民安置区土地生产力。开垦广州地区的闲荒地、改造产量低的耕地是提升广州移民安置区土地安置量的途径之一。在有效的环境负荷基础上，不单要考虑水库移民的生产技能、种植习惯，还要考虑市场需求和土壤、气候、灌溉、周围环境等要素。政府可通过组织技术下乡活动，号召农业专家对水库移民从事的农业活动进行技术指导，通过定期的培训与指导，提高移民的农业生产技能，通过科学的手段，改造中低产田，提高单位产量。

二是开发利用库区宽阔的水面资源，发展高效渔业。对库区移民实行“有土”安置和“以渔安置”相结合。政府部门可通过系统培训，加强移民科学养殖知识的学习，可与相关科研单位“结对子”，帮助移民育种育苗及病害防治，发展高效渔业，不断积累移民养殖户的实践经验，并联合相关企业针对鱼产品进行产业化发展。

3.2 加强产业扶持，发展产业经济，实现移民可持续发展

一是发展高效库区旅游业。第一，发展水库库区钓鱼业。可充分利用水库的水体资源，加强管理，科学发展钓鱼业，吸引游客消费，增加收入。第二，发展农庄旅游业。广州移民安置区旅游资源丰富，植被茂盛，原生态景观较多，加之自驾游的盛行，因而尝试发展“农家乐”式的农庄旅游形式前景相当可观。

电子商务在20世纪60年代初期开始出现，到20世纪90年代后期，电子商务开始在各个领域的渗透与发展。旅游业是与电子商务相结合最早的行业之一，互联网技术的发展为旅游电子商务的快速发展创造了条件。在国内，旅游电子商务的发展态势十分稳定，在旅游业中占的比重不断变大。

二是以市场为导向，大力发展农业产业化经营。广州水库移民安置区可根据广州市现代农业规划，结合地方特色，加快发展广州地区的特色蔬菜、特色水果、特色花卉、特色种苗等优势农业；发展岭南特色水果和水果专业村、特色茶叶和茶叶村；对水产品加工、休闲渔猎、水产品养殖等产业，可以适当加快发展速度和投资力度；打造区域性花卉产业基地和具有国际竞争力的园艺产业带，走都市型农业的道路。建议在广州移民安置区加快农业产业化经营的发展，引进现代科技，升级管理模式，科学推动种养的规模化、生产的标准化、销售的品牌化。以龙头企业带动各自所在区域的专业化生产和一体化经营，形成“龙头企业+基地+农户”的联动开发模式。

三是大力发展“产学研”合作，技术兴库。“技术兴库”的实现，必须做到以人为本，需以政府为主导，结合移民区地理位置、资源优势及当地的农业生产种植结构现状等特点，组织科研机构联合建立研发中心，为移民地区量身定制发展方案，发展有特色的农产品加工业、农业服务业。

四是注重库区产品的特色营销。建议政府和企业要适当进行联手，把“地方+企业+产品”的特色强强联合，推而广之。立足并利用库区的山水特色，根据市场需求，重点发展无污染食品、绿色食品、有机食品以及特色产品，依靠现代消费者注重饮食安全的特点，发挥品牌效应。

3.3 加强移民安置区的人力资源开发，促进移民就业

一是构建和完善移民的基础文化教育、职业教育和劳动技能培训。基础文化教育方面，强化教育改变命运观念的同时，给予移民子女一定的义务教育补助，加强移民安置区义务教育基础设施建设。职业教育方面，依托各地的职业、技工院校等资源，由政府牵线，促进学校对移民安置区的定向招生，通过校企合作开展订单式培养，促进移民就业。劳动技能培训方面，政府可通过移民的需求调研，有针对性地加强劳动技能培训，结合本地资源和产业布局，为本市移民提供较为丰富的培训机会。

二是强化就业服务，构筑移民就业保障平台。政府和相关职能部门要加强与企业的沟通、对接，及时掌握企业用工需求，将企业的劳务需求及时以简易、有效的方式传递到移民安置区，建议移民安置区建立专门的就业指导和外联部门。建立“移民+政府移民劳务服务部门+用人企业”的新劳务输出链条模式，有效增加移民的就业机会，强化移民的就业平台。

3.4 建立完善广州市水库移民长效政策和管理机制

一是建立完善广州市公众参与移民决策的相关法规。建议广州市政府建立并完善“扩大移民参与权，安置规划和项目扶持举行听证”的相关法规。移民的“知情权、参与权、监督权”需要信息的公开进行保证，因而政府必须要有诚意让移民、社会中的专家学者及专业的独立评估机构参与到移（转第27页）民决策的各个环节，并以法律、法规、内部规章的形式予以确定。

三是移民政策和管理因地制宜，防止“一刀切”。广州市大、中型水库移民分布在11个不同区域，对待同一问题的看法和做法不尽相同，尤其是政府对移民后期扶持的总体规划中，需要因地制宜，考虑到不同区域水库移民的不同要求，拓展思路，创新方法，采取多种有效措施，以加强扶持的可行性和针对性。

四是建立完善广州市水库移民社会保障机制。建议广州市政府根据本地区的特殊情况，对中央的规定进行补充、细化，并负责本地区社会保障基金的调剂，负责对水库移民社会保障申诉的受理、纠纷的调整和仲裁，同时通过检查和监督等手段，保障相关工作的有效开展。“多元化、多渠道、多层次”是资金筹措的办法之一，建议可采取的解决办法为：第一，从对广州地区水库移民的征地搬迁补偿费、安置费、扶持基金中按比抽取；第二，从国家的财政拨款中适当抽取，主要针对广州地区安置的三峡移民；第三，从各工程利益中按比例抽取；第四，移民个人交纳的费用作为其保障资金补充的费用；第五，依靠国内外社会各界的力量。

五是建立完善的水库移民管理人才培养机制。第一，政府可考虑通过与高校联手创办水库移民管理学科、在大中专院校定点设立水库移民管理人才进修点等，培养专业的水库移民管理人才。第二，政府相关部门应逐渐授权，并为水库移民管理人才的专业化和职业化创造条件。对广州地区水库移民的管理人员明确职责，秉持从事移民行政管理工作和技术工作的移民管理人才不兼任的原则，政府授权由职业化且职能划分明确的专职人员管理，保证水库移民的管理达到预想效果。

3.5 加强人文关怀，促进和谐稳定

一是及时处理移民信访问题。对移民问题的解决应及时积极主动。对于移民的信访，相关单位首先态度要正确，其次要做到与移民的沟通及时、主动，并将问题的解决进度及时反馈，还要以主动的态度和行动定期排查移民安置区潜藏的问题，并采取有效措施及时化解移民之间、移民与当地居民、移民与政府等之间存在的各种矛盾。

二是心理疏导不可少。政府相关部门应定期派遣专业或兼职心理辅导员，进驻移民安置区，全方位了解广州地区水库移民的心理现状，对移民出现的心理问题及时掌握、疏导治疗。