城市高风险贫困家庭的整合性社会救助架构

◎范明林

（范明林，上海大学社会工作系主任、教授/责编 刘玉霞）

在党和各级政府的努力下，中国的减贫工作取得了巨大成就，但不可否认的是，我国的减贫工作仍然任重道远。

一、我国城市贫困人口规模

国内关于贫困探讨已有许多研究文献，大多数研究都同意国家统计局、民政部和一些地方政府开展的调研所得出的结论，即：由于中国贫困家庭享受低保的条件比较苛刻，且标准线较低，所以城市贫困人口应远大于享受低保的人数。城市贫困人口通常是享受低保人数的2倍之多，比例大约在7.5%～8.7%之间。根据2010年 《中国统计年鉴》数据，以8%的比例，采用比例法计算，目前中国城镇贫困人口大约为5000万人。但不同区域的贫困线及贫困人口会因经济水平的差异而有所不同 （详见表1）。

表1 不同方法测算的城镇贫困线及贫困人口数

可以认为，近年来中国的城市贫困人口规模在不断扩大，城市贫困状况呈不断恶化趋势。这种状况无疑对经济的进一步发展、政治和社会稳定、社会健康成长、民众生活安定等众多方面带来不利影响。

二、高风险贫困家庭整合性社会救助架构

虽然，目前中国各城市在医疗、住房、教育、司法、就业、灾害救助以及流浪乞讨人员救助等方面实施了系列专项救助，并进一步完善了临时救助、社会互助等措施，形成了以基本生活保障为基础，专项救助相配套，应急救助、社会互助为补充的综合性、多层次的社会救助体系 （蒋贵凰，2011），然而，在这个过程中，一个不容忽视的严峻的问题是，即使有了低保政策，也有了临时救助措施，但为什么城市贫困家庭还是不断的涌现？以上海为例，从笔者开展的调查研究与社会工作实务的结果和过程来看，上海的一些老城区以及一些传统的工业社区，贫困家庭与贫困人口近年来有增无减，并且由此隐藏和伴随着一个极其令人不安的现象是：随着家庭贫困的深入，家庭的运作愈来愈不正常，家庭的功能愈来愈恶化，最后导致家庭崩溃和家庭悲剧的产生，此类状态的家庭我们可以把它称之为 “高风险家庭”。勿庸讳言，近年以来，这种类型的家庭正在逐渐增加之中。

所谓高风险家庭即指虽然享有最低生活保障，但因突发疾病或其他突发的危机事件而致使家人陷入困境、家庭成员生活艰难的那种家庭。从已有的资料发现，高风险家庭大多具有以下一些表征：

（1）原本家庭收入过低，享受最低生活保障仍勉强度日；

（2）家中有人突发身体疾病，医疗开支巨大；

（3）家中有人突发精神疾病且在发作期间或有严重滋事倾向；

（4）家庭遭遇重大灾变，损失惨重；

（5）遭遇意外人身伤害；

（6）严重的婚姻危机及其引发的后遗症；

（7）虽然有退休金，但年事已高且长期孤身一人缺乏照顾与支持；

（8）发生其他危机事件的情形。

进一步研究还可以把高风险家庭做更加详细的分类，即：

（1）生命风险型家庭。指家中有一人或数人长期患有精神疾病且时常发作，迄今为止，已有精神病人病发伤人的事件发生，家中也为治病支付了巨额医疗费用。

（2）生存风险型家庭。指家庭收入拮据，即便享受低保仍然生活困难，入不敷出。

（3）家庭关系风险型家庭。指这样几种家庭：第一，当事人虽有退休经济保障，但长期孤身一人缺乏亲戚网络，现在已经年老体弱严重乏人照顾，随时在家中有生命之虞；第二，家庭经济困难且婚姻关系发生严重危机并已出现种种不良后果迹象。

（4）发展风险型家庭。指虽然享受一些困难补助，但是家庭几乎不存在彻底改变或脱贫的机会，包括子女通过获得接受良好教育的可能和机遇以摆脱贫困。

（5）综合风险型家庭。指家中出现上述两种及以上风险类型且已经严重妨碍家庭功能的正常发挥。

造成高风险家庭出现的原因有很多，如：家庭的正常功能正在急速弱化、亲属的自然网络正在逐渐瓦解、社区的支持系统作用日渐式微、各种社会问题不断出现带来的负面效应，等等，但是，从社会政策的角度与层面上来考量，它与我们现有的救助体系条块分割、救助系统零碎多头等状态不无紧密的关系。因此，为了避免更多的高风险家庭的出现和家庭悲剧的产生，迫切需要完善现有的面对贫困家庭的社会救助政策，尤其是需要重新改造或重组那些输送社会救助的行政架构，将民政的生活救助、劳动的就业援助、卫生系统的医疗救助、教育部门的教育援助以及其他相关的救助系统统整起来，形成一个整合性的统一的社会救助体系，并配备经过专业训练的工作人员向贫困家庭或高风险家庭提高综合性的家庭服务。

可以初步设想改造或重组已有的社会救助行政架构，以资源与支持的整合性为指导思想，为高风险家庭提供综合性服务 （详见图1）。

上述城市贫困家庭整合性社会救助架构以系统思想为基础，建立或通过嫁接、改造形成一个整合性的社区综合服务机构，它一端联系政府的政策系统，另一端连接专业组织的服务系统。

高风险家庭整合性服务系统或架构的建立和运作，需要坚持两个基本原则：

第一，坚持 “家庭为本”的原则。通过社区高风险家庭综合服务，恢复家庭的正常秩序和功能，提高家庭的抗逆力。

第二，坚持 “社区为本”的原则。充分利用社区内外的正式与非正式资料，修复社区和睦的人际关系，以建立完善的高风险家庭支持网络。

整合性服务系统或架构建设与运作特别需要建设四个介入机制，即：

（1）发现机制。指社区及社工站、居委会与居民区以及专业服务组织结成紧密的联系，社区及社工站、居委会随时收集居民的相关资料，从而及时发现社区内有各种风险的家庭。

（2）甄别、筛选机制。指社区及社工站与居委会根据事先编制的测量工具，对已经发现的风险家庭进行辨别、选择、归类，然后进入信息管理系统。

（3）传递机制。指将筛选出来的各种风险家庭及其信息迅速传递至街道有关部门以及社区个案管理中心或社区家庭综合服务中心等单位，然后即刻进行服务资源匹配等工作。

（4）干预、援助机制。指社区内的社工站、公益性社会组织、社区服务中心根据社区个案管理中心或社区家庭综合服务中心的服务计划，为各类服务对象及时提供恰切和有效的服务与帮助。

总之，为了减少高风险贫困家庭，为了避免更多的因贫困而引发的家庭危机，各级政府、基层行政组织、各类专业社会组织等，无论在社会政策层面，还是在具体服务层面，仍然有许多有待进一步完善的空间。