煤炭市场能否走出“严冬”？

本刊记者 段雯娟

经过半年多的征求意见和修改，国家发改委近日发布了《煤炭经营监管办法》（下称《办法》），9月1日起施行。十年前发布的《煤炭经营监管办法》同时废止。这意味着，随着煤炭行业改革的不断深入，政府对煤炭行业的认识有了新的变化。此次出台的《办法》更加明确了政府的作用，体现了对煤炭经营监管市场意识的增强。

从“黄金10年”到“严冬期”

中国是世界煤炭资源大国，也是煤炭生产、消费大国。富煤贫油少气的能源特点和经济发展阶段，决定了在很长一段时间里，煤炭将继续充当中国第一能源的角色。从2004年到2014年，中国的煤炭行业生产总量和消费总量都居世界第一位，煤炭在中国一次能源生产和消费中的比例平均高达70%以上，可以说煤炭行业经历了最佳的“黄金10年”。

煤炭在“黄金10年”里的表现，给许多人造成了煤炭经济“东方不败”的印象，一座煤矿俨然就是一台造币厂，这种心理刺激了许多煤企的赌徒心理，煤炭市场的长期强劲表现掩盖了其暗藏的风险。与此同时，许多国有煤企也利用在市场上赚取的超额利润，对煤企进行“做大做强”，加大对煤炭生产的投入。一方面，对现有煤矿进行生产技术改造，扩大其生产能力；另一方面，大举收购地方小矿，并投入巨资进行安全、生产技术改造，以达到国有生产矿井的安全标准；另外，加大对煤炭资源的占有力度，投入巨资进行资源勘探和新煤矿建设，以保证企业的持续性。

但是，随着企业的大举扩张、国际经济不景气、国内消耗跟不上，最终爆发了严重的产能过剩。自今年上半年开始，全国煤炭企业亏损面超过了70%，有50%以上的煤炭企业出现减发、欠发和缓发职工工资的现象，煤炭市场步入“严冬”期，时至今日，丝毫没有回暖的迹象。许多省、市、自治区出台救市政策，期待救煤企于“水火”，但收效甚微。另一方面，随着中国环境问题不断的恶化，煤炭行业作为重要的污染行业，成为了中国治理环境的一个重要目标。

“备案”取代“审查”

面对煤炭行业的整体情况不佳，此次出台的《办法》从市场和规范的角度来看，有了更大的刺激作用，也可以看出相关政策性的倾向，更加明确了政府和市场之间的关系。虽然新旧《办法》的标题一字不差，但新《办法》的内容却比原《办法》缩减了近40%，并且对煤炭经营资格审查只字未提，取而代之的是“备案”、“公示”和“征信”等新内容。

国家发改委可持续能源研究所研究员姜克隽告诉记者，这是因为煤炭行业已经走过快速发展期，再对市场准入严加管控已经没有必要。

安邦咨询公司分析师徐斌认为，从审查到备案的变化，体现出政府正在简政放权，转变职能。

2004年，煤炭行业刚刚进入“黄金十年”，各方资本争先恐后地进入煤炭行业，煤炭占中国能源消费总量比重居高不下。在这一背景下，当年出台的发改委令第25号对行业准入做出了详细的规定。而随着煤炭行业的整体没落，市场对于煤炭行业的投资兴趣迅速下降，煤炭经营资格证显得越来越不合时宜。

中国煤炭行业协会表示，2013年全国煤炭市场继续呈现总量宽松，结构性过剩态势。市场需求增幅回落、产能建设超前、进口煤影响范围扩大和煤炭企业税费负担多重因素叠加影响下，煤炭行业经济效益大幅下降、企业亏损面扩大，行业利润同比下降38.8%，企业负债率63.05%。

正是在这样的背景下，此次发布的《办法》完全删除了煤炭经营资格审查的内容。

但要注意的是，《办法》在取消经营资格审查相关规定的同时，还规定煤炭经营企业在工商行政管理机关办理登记注册后，应于30个工作日内向所在地的同级煤炭经营监督管理部门进行告知性备案。其中，在国家工商行政管理总局登记注册的企业，向其住所所在地的省级煤炭经营监督管理部门进行告知性备案。

《办法》规定，煤炭经营企业应在每年一季度，向办理备案的煤炭经营监督管理部门报告上年度有关经营信息。对煤炭供应保障具有支撑作用的经营企业，应配合煤炭经营监督管理部门开展动态监测，按季度报告主要煤炭买卖合同履行等情况。除涉及商业秘密的内容外，县级以上地方人民政府煤炭经营监督管理部门应向社会公示煤炭经营企业年度报告信息。

《办法》还规定，县级以上地方人民政府煤炭经营监督管理部门会同有关部门依据相关法律、法规和本办法，对煤炭经营主体依法经营以及备案、年度报告情况开展定期抽查。对煤炭供应保障具有支撑作用的经营企业，应对主要煤炭买卖合同履行等情况进行检查。

从以上规定可以看出，《办法》对行业和国家煤炭安全做了主次分明的安排，对有市场行为的煤炭企业进行了舒缓的宽松政策指导，而对于不规范的企业也采取了相应的必要措施，使煤炭行业做到了可控可调的权衡。

《办法》也明确了哪些部门参与煤炭监管，“县级以上地方人民政府煤炭经营监督管理部门加强与工商、质检、环保、国土等部门的协调配合，依法对煤炭经营活动进行监督管理。”多部门的监管，在整体行业和社会效应上起到了一个制衡和保驾护航的作用，使企业按照正确的渠道去开展工作发展经营。行业整体健康的发展，符合市场规律政策性的调整，对于中小企业来说，也表现出了一种公平公正的市场环境。

此次《办法》的一个显著变化是，一面是对准入的放开，一面是对监管的加强。《办法》的管理和市场的发展相互结合，更加注重了信息化。通过信息化的建设加强对煤炭行业的监控，从而规避了重复性建设和市场化的混乱。

倡行业自律公平竞争

发改委此次发布的《煤炭经营监管办法》，与其去年底发布《煤炭经营监管办法（修订稿）》相比，在内容上新增了多项重要的条款。例如，要求禁止不正当竞争；销售或进口高灰分、高硫分劣质煤炭，以及向城市高污染燃料禁燃区等范围内单位或个人销售不符合规定标准的煤炭等经营行为。另外，新《办法》还强调煤炭经营应取消不合理的中间环节。国家提倡有条件的煤矿企业直销，鼓励大型煤矿企业与耗煤量大的用户企业签订中长期直销合同。

安迅思煤炭行业分析师邓舜表示，此次发布的监管办法主要以提倡行业自律、公平竞争和保障煤炭稳定供应为主，这种国家层面的宣导以及季节性的供需关系改善，在短期内会对国内煤炭市场起到一定的稳定作用。

对于部分违法情形，新《办法》规定处罚方式从过去的罚款处罚改变为列入失信名单并公示。煤炭行业有关人士认为，这种修改在一定程度上能改善地方乱收费的现象。

另据知情人士表示，近期召开的两次煤炭行业脱困会议上，发改委以及相关部门负责人就做好严格控制煤炭超能力生产、限制不安全生产、化解产能过剩、加强行业自律等有关工作，提出了具体要求。关于限产以及进出口关税调整等一系列扶持政策的草拟工作，也已经在上述会议中敲定。

鼓励大煤企与耗煤大户长期直销

在新《煤炭经营监管办法》中，鼓励有条件的煤炭企业直销，鼓励大型煤矿企业与耗煤量大的用户企业签订中长期直销合同，禁止低价倾销等行为。

港富集团黑色行业首席分析师张志斌对此表示，提倡煤炭直销将减少煤炭销售中间环节，有利于降低煤炭企业经营成本，铁路系统要求煤炭企业备案等制度可能将被取消。

另一方面，新规的出台有望进一步消除煤炭行业贸易壁垒。2013年7月，实行将近20年的煤炭生产许可证和实行了将近10年的煤炭经营许可证正式取消，但其长久以来形成的影响并未消除。《办法》鼓励具备条件的经营企业参与煤炭应急储备工作，培育对煤炭供应保障具有支撑作用的经营企业，将促使煤炭行业进一步开放。

新《办法》强调的另一个重点在于环境保护。金银岛分析师戴兵告诉记者，新《办法》对于煤炭流通提出了新的要求，对于高污染的煤种贸易，设定为违法行为。

而上市公司方面则更加期待相关细则的出台。多家上市公司证券事务代表向记者表示，需要等到进一步细则出台后才能评估对公司的影响。

根据新《办法》的要求，禁止销售或进口高灰分、高硫分劣质煤炭，以及向城市高污染燃料禁燃区等范围内销售不符合规定标准的煤炭，禁止哄抬煤价或低价倾销等行为。不过，上述《办法》并没有给出高灰分、高硫分劣质煤炭具体指标。

《商品煤质量管理暂行办法》明年施行

9月16日，国家发改委等六部门公布《商品煤质量管理暂行办法》，自2015年1月1日起施行。

根据这个办法，商品煤是指作为商品出售的煤炭产品，不包括坑口自用煤以及煤泥、矸石等副产品。企业远距离运输的自用煤，同样适用该办法。不符合办法要求的商品煤，不得进口、销售和远距离运输。

《商品煤质量管理暂行办法》对于商品煤相关质量指标进行了明确规定。其中，在灰分方面，褐煤不超过30%，其他煤种不超过40%。硫分方面，褐煤不超过1.5%，其他煤种不超过3%。同时，对汞、砷、磷、氯、氟等指标进行了明确。对于在中国境内远距离运输（运距超过600公里）的商品煤，其发热量、灰分、硫分还要满足更严格的指标要求，其中褐煤灰分不超过20%、硫分不超过1%。

《商品煤质量管理暂行办法》还特别提出，京津冀及周边地区、长三角、珠三角限制销售和使用灰分大于或等于16%、硫分大于或等于1%的散煤。

同时，对于供应给具备高效脱硫、废弃物处理、硫资源回收等设施的化工、电力及炼焦等用户的商品煤，可适当放宽其商品煤供应和使用的含硫标准。

此外，承运企业对不同质量的商品煤应当“分质装车、分质堆存”。在储运过程中，不得降低煤炭的质量。

与此同时，中国煤炭工业协会要求，按照国内外的统一标准，限制不符合标准的煤炭生产、进口、销售和使用，将关税调整到同一水平，加强对收费项目的集中清理整顿。有关人士表示，相应后续政策仍然在加快制定之中，会陆续出台。

此外，煤炭企业也被要求严格控制生产总量，力争将今年的煤炭产量压减10%以上。神华集团8月1日发出限产减销的指令，今年将限产5000万吨、减销6000万吨。中煤集团计划减产150万吨/月，不排除后续相关部门会提出煤企减产、降低库存的要求。

据了解，中国煤炭工业协会正在调整完善煤炭行业的企业考核机制，对于行业整体亏损面积达到70%的煤炭行业制定更细致的管理办法，防止企业盲目追求产量扩张、规模扩大。