国土资源“十三五”规划前瞻

本刊记者 蓝颖春

五年计划在中国经济发展过程中历来起着非常重要的作用，不仅是未来蓝图的一种宏观勾画，更代表着政府在未来五年施政的主要方向和理念。

近日，国土资源“十三五”规划编制工作正式启动，日前已下发《国土资源“十三五”规划纲要编制工作方案》（以下简称《方案》），计划今年年底完成规划的基本思路，并报国家发改委。

据国土资源部有关人员透露，国土资源“十三五”规划中将涉及《方案》有关的土地管理制度改革的内容，同时还涉及完善耕地保护制度的相关内容。

继续坚守“18亿亩耕地红线”

在方案上报国家发改委之前，国土资源部已经开展了土地利用规划的完善工作。

按照国土资源部初步拟定的工作方案，土地利用规划的调整完善工作主要涉及三个方面：一是耕地保有面积，二是城市开发边界，三是及时更新规划数据库，强化监管。这其中，耕地保有面积和城市开发边界，都是十分敏感的问题。

在部署《方案》时，对于耕地保有量，国土资源部部长姜大明表示，要科学论证耕地保有量，要依据“二调（第二次全国土地调查）”成果，调整增加耕地保有量和基本农田保护面积，合理安排生态退耕。

全国国土资源系统进行的“二调”汇总结果显示，截至2009年年底，全国耕地保有面积约为20.3亿亩。相比“规划”所划定的到2020年保有18亿亩耕地的目标，超出了2亿多亩。

不过，国土资源部始终在系统内外部着重强调，中国的耕地保护形势依然严峻。“二调”相关数据反映，全国有564.9万公顷耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有431.4万公顷耕地位于25度以上陡坡，这996.3万公顷（近1.5亿亩）耕地中，有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息等安排逐步调整，并且有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种。

此外，还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏，或地下水超采，已影响正常耕种。这样算下来，适宜稳定利用的耕地也就是1.2亿多公顷，约合18亿亩左右。也正因如此，尽管对于规划提出了完善调整的要求，但国土资源部仍然坚持18亿亩耕地保有量，不容减少。

初步确定10个重大专题

“十三五”是加快转变国土资源利用方式和深化国土资源改革的关键时期，科学编制国土资源“十三五”规划，对促进国土资源事业发展，增强经济社会全面协调可持续发展的保障能力具有重大意义。因此《方案》指出，国土资源“十三五”规划编制要加强战略研究和系统谋划，积极破解关系国土资源改革发展的重大矛盾和问题，切实提高规划的科学性、指导性和约束力。

加强重大问题研究是此轮规划编制工作的主要任务之一。《方案》强调，要坚持问题导向，查找薄弱环节，树立底线思维，补齐政策短板，聚焦耕地保护、节约集约、维护权益、地质矿产、土地管理制度改革、国土空间用途管制、不动产统一登记等重大问题，加强顶层设计。目前，初步确定了十个重大专题，即：新形势下完善耕地保护制度研究、国土资源节约集约利用制度研究、加强矿产资源调查评价与勘查开发研究、自然资源资产管理制度和体制研究、加强国土空间用途管制制度研究、加强国土综合整治研究、“十三五”时期土地管理制度改革研究、加强地质环境保护与地质灾害防治研究、不动产统一登记制度研究以及国土监测与信息化研究。

另外，国土资源“十三五”规划纲要编制要加强工作创新，按照政府与市场的新定位，积极适应形势变化，探索完善规划编制方案和程序，丰富规划内容和表现形式；要加强统筹协调，正确处理政府与市场、中央与地方、局部与全局、当前与长远、资源与环境、开发与保护，以及两种资源、两个市场的关系，与国土资源战略、生态文明建设、土地制度改革等重大专题和改革研究成果做好协调，加强与土地、矿产、地质、海洋等重大规划的统筹衔接。

前期工作2014年底前完成

各项规划，国土先行。

“目前正在进行的是前期研究工作。如果不出意外，国土资源规划是首个启动前期研究和编制工作的‘十三五’专项规划。”一位国土资源部官员说。

在此之前，各级地方政府已经着手开展本区域“十三五”规划的准备和编制工作。由于土地是中国经济发展的基本生产要素，因此，按照国务院的有关工作安排，国土资源“十三五”规划在各项“十三五”专项规划当中，首先启动前期准备和编制工作。

国土资源部部长姜大明不久前专门召开部长办公会部署该项工作，并成立了“国土资源‘十三五’规划工作领导小组”（以下简称“领导小组”），由姜大明本人担任组长。此外，领导小组将设立办公室，负责日常工作会议的组织和协调工作。同时，领导小组还设立了专家咨询组，由相关领域的专家学者对规划工作提出建议和意见，并参与规划各种草案的起草和审定、修改工作。

“整体‘十三五’规划编制的工作，实际上是由国家发改委牵头。”国土资源部有关官员表示，国土资源部在完成国土资源“十三五”规划草案的编制工作后，将上报给国家发改委审定，在与其他领域相关专项规划进行协调、修改、调整后，将正式发布，并将其主要部分纳入“国民经济发展第十三个五年规划纲要”。

据了解，国土资源部牵头的前期研究工作，将在2014年年底之前完成。同时，按照统一工作安排，2015年将开展重大课题研究，并正式起草《国土资源“十三五”规划纲要》。