从内部控制角度解读新《预算法》

陈芳

（河南省人口和计划生育科学技术研究院，河南 郑州 450003）

从内部控制角度解读新《预算法》

陈芳

（河南省人口和计划生育科学技术研究院，河南 郑州 450003）

经过10年的酝酿,素有“经济宪法”之称的预算法历经三届全国人大四次审议,终于在2014年8月完成首次大修。修改后的预算法体现了内部控制管理的目标和原则，贯穿了内部控制基本规范中关于预算控制的风险控制理论和方法，与《企业内部控制基本规范》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》中关于预算管理、预算控制的规范要求有效衔接。因此，从内部控制角度解读新预算法可以使我们更清晰地理解新预算法的宗旨，便于我们更好地执行新预算法。

新预算法;内部控制;解读

随着我国经济的快速发展，1995年起实施的第一部预算法已越来越不适应社会经济发展和管理的需要。党的十八届三中全会提出新一轮财税体制改革重点是推进三个方面的改革：改进预算管理制度；深化税收制度改革；调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。为贯彻落实关于全面深化改革的决定和深化财税体制改革总体方案的重要举措，对老预算法进行修正和完善如箭在弦上，不得不发。

经过10年的酝酿,素有“经济宪法”之称的预算法历经三届人大四次审议,终于在2014年8月完成首次大修。修改后的预算法体现了国家推进管理制度改革的破冰决心，在预算管理制度改革方面实现了许多突破，无论是新增的条款还是修改补充的内容都体现了政府加强预算监督控制和制衡约束，建立健全全面规范、公开透明的预算管理制度的决心。在企事业及行政单位内部控制规范已经基本建立健全的情况下，修改后的预算法体现了内部控制管理的目标和原则，贯穿了内部控制基本规范中关于预算控制的风险控制理论和方法，使国家预算控制的管理理念顺理成章地被社会接受和采纳，并得以有效实施。

1 实行全口径预算管理，体现内部控制的全面性原则

新预算法第四条规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。所谓全口径预算，即全面取消预算外资金，将所有政府性收支纳入预算，进行高效统一的管理。政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，也就是我们所说的“四本预算”。实行全口径预算管理，是我国财政管理与财政监督的一场革命，从内部控制的角度解读，就是政府要对国家财政收支活动进行全方位、全过程的控制和管理，明确了政府全部收支应当纳入预算，接受人大和社会的监督，这充分体现了内部控制的全面性原则，即内部控制应当贯穿经济活动的全过程，实现对经济活动的全面控制。

2 规范预算管理的职权划分，体现内部控制的制衡性原则

新预算法的第二章对预算管理的职权进行了详细而明确的划分和规定：国务院财政部门及地方各级政府财政部门负责具体编制本级预算、决算草案；全国人民代表大会及县级以上地方各级人民代表大会负责审查和批准本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行；全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行等。通过上述对政府事权的规范，使各级政府事权与财权高度匹配，建立综合的政府收支问责机制。从内部控制的角度解读就是由人大等机构对政府行为进行预算控制，实现预算的编制、审查、执行和监督等不相容岗位相互分离，在部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督，体现了内部控制的制衡性原则，有效预防因为权力过于集中导致的腐败及舞弊现象。

3 严格规范转移支付制度，体现内部控制的重要性原则

新预算法的另一大突破就是对国家实行的转移支付制度做了进一步的规范和完善。财政转移支付是各级政府预算资金活动的一个重要内容，因其涉及的金额巨大，是风险高发的领域。我国的财政转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付，转移支付的初衷是为了平衡地区间财力，实现各地区均衡发展。然而，近年来关于转移支付尤其是占据主导地位的专项转移支付存在的诸多问题让理论界和实践界诟病颇多。专项转移支付因为数额巨大，种类繁多，在分配过程中存在着很强的不规范性，不仅加大了下级政府预算的不确定性，也滋生了许多贪污腐败行为。新预算法第十六条指出，“财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”，并对财政转移支付尤其是专项转移支付的分配方式、使用程序、监督管理、法律责任等内容以立法形式加以明确。从内部控制的角度解读就是预算管理应当对重要资金活动和存在重大风险的领域重点关注，运用流程等控制手段加以约束，防范重大风险的发生，体现了内部控制的重要性原则。

4 建立跨年度预算平衡机制，体现内部控制的适应性原则

在老预算法中，预算年度收支平衡是预算审查的重点，这使得收入征收部门为满足收支平衡要求，人为操控收入征缴工作，导致“过头税”或“藏富于民”的现象出现。新预算法为了改变这一现状，在坚持预算编制收支平衡的原则基础上，允许当年预算收支出现超收或超支情况，通过建立跨年度预算平衡机制，使收支预算由约束性向预期性转变，加强中长期规划能力，确保预算收入依法征收，应收尽收，增强政府的调控职能。新预算法的这一改变是为了适应经济环境的改变对预算活动和管理要求所做的调整，从内部控制的角度解读就是预算管理要随着外部环境的变化不断修订和完善，体现了内部控制的适应性原则。

5 加强对地方政府举债管控，保证经济活动合法合规，防范风险

新预算法第三十五条中对地方政府举借债务的范围、规模、用途、风险控制等内容进行了明确的规定。以前，许多地方政府出于当地经济发展的需要，通过多种渠道或方式进行举债融资，形成了较大规模的地方政府债务。由于老预算法中对地方政府债务的管理没有明确的规定，使大多数地方政府债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在很大的风险隐患。新预算法对地方政府债务的合法合规性加以明确的限制和规定，从内部控制的角度解读就是要保证所有预算活动的合法合规，防范风险的发生。

6 各级政府及部门预算、决算及报表向社会公开，确保信息真实完整

新预算法明确了社会公众对政府预算监督的权力，除涉及国家秘密之外的经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，以及各级政府、各部门、各单位政府采购的情况均需按规定时间及时向社会公开，接受社会公众的广泛监督。从内部控制的角度解读，新预算法为公民参与预算过程提供了一定平台，体现了政府对公民知情权的尊重和重视，也进一步对预算信息的真实完整起到了促进作用。

7 强化预算绩效管理和评价，提高公共服务效率和效果

新预算法的第22条、第32条、第49条、第57条、第79条中多次提到预算绩效管理和评价的内容，要求预算编制和执行过程中讲求绩效，并对支出的绩效情况做出评价。同时新预算法对绩效评价的应用也加以强调，即在预算的审查和批准过程中要参考预算绩效评价的相关内容，并以此作为重要的审查依据，尤其对“重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”要重点审查。从内部控制角度解读，就是要加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。从而实现提高公共服务效率和效果的内部控制目标。

通过从内部控制角度对新预算法进行解读，我们可以非常清晰地看出政府对经济活动加强内部控制管理的高度重视。经济的快速发展对管理水平提出了越来越高的要求，经济活动管理必须加强内部控制，走制度化、法治化的道路，尽量减少人为干扰因素，方能使经济在良性轨道上长足发展。

[1]楼继伟.新预算法解读：取得五方面重大突破[N].人民日报网，2014-09-02.

[2]周美多，颜学勇.中国转向转移支付的政治逻辑：问题、原因与出路[J].当代财经，2008（9）.

3.李全.全口径预算管理是一场革命[N].中国财经报网，2014-05-12.

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1671-0037（2014）12-48-2

陈芳（1977.6-），女，本科，高级会计师，研究方向：财务管理。