县委书记、县长经济责任审计评价难的原因及对策

吴翊

一、造成县委书记、县长经济责任审计评价难的原因剖析

（一）相关规定中超范围的评价要求

《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中第五章第三十四条规定：审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在的问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，应当区别不同情况作出界定。并在三十五条、三十六、三十七条中对三种类型的责任做了具体描述。但实际操作的过程中，这些条款无论是必要性还是可行性都有待商榷。

就必要性而言，地方党政领导干部经济责任审计的目的是为了监督经济领域是否存在违纪违规问题，而其服务国家治理的功能多是通过对客观情况的表述和分析实现的，谈不上责任界定。因此，如果审计中发现了违纪违规问题，会有相关部门根据情节严重情况作出结论；有些问题属于账务处理问题，重在整改，不需要界定责任；其他管理方面的问题，如果需要定性，至少应在联席会议这个层面才能保证定性的准确性和权威性，审计人员即便具有极高的政策水平，也不具备责任的定性职能。就可行性而言，正是由于很多情况下审计人员无法独立界定责任，造成有些问题不能说，有些问题模糊说，不但使审计人员担上了“明哲保身、回避矛盾、不敢明确表达审计意见”等等罪名，不准确的评价也会加大审计风险，影响审计权威。

（二）对审计评价指标的作用认识不准确

1.综合评价指标体系，是指多指标综合，通过权重的分配等手段，最终形成一个整体评价。例如浙江省审计厅2005年研究出了一套县市长经济责任的评价体系，由经济发展、经济管理、经济政策执行及监督和廉洁从政四大类29项指标组成，四大类指标权重分为5，2，2，1，最后按照综合得分结果评为“较差、一般、较好、优良、出色”五档。这么一套指标看似能达到量化标准和评价尺度，规范操作的目的，但其无论从可操作性和实用价值上都有待商榷。

可操作性方面，指标的选择容易存在超越审计机关权限和仅仅关注财务收支管理两个误区，以浙江省审计厅的研究结果为例，其衡量经济发展的19项定量指标，依赖审计职能和手段直接加以核实的仅6项，其余指标均来源于当地统计部门提供的数据，这种做法造成了重复统计部门的工作，数据体现不出来审计查证核实的基础上用事实和数据说话的特点。

从实用性角度来讲，经济责任审计的首要任务是要评价责任人经济行为的合法合规性，不是替纪检部门判断责任人是否廉政，替组织部门判断责任人的工作是较差、较好、优良、出色。即便是作为治理环节从宏观层面对其经济决策程序的合理性、经济政策的执行情况作出的评价，也必须立足于对政策执行情况的客观描述，必须有相关的政策法律依据，相关指标的计算是说明观点的方式，但不能靠算几个指标得出结论。另外由审计部门制定的这么一套综合评价体系其认可度也有待商榷。

2.分类评价指标体系，即根据审计内容不同分大类设置单项指标。但是，县域经济本身的特点就决定了不可能产生一套适合所有县域的评价指标体系，因为各县的经济发展程度不一样，主导产业也不一致。作为经济发达的县，县委书记、县长考虑的是基础设施建设、提升经济发展质量这样的问题。而经济欠发达的县，县委书记、县长考虑的是如何争取上级资金，保证工资发放，维持政府正常运转；同时国家的经济政策各个时期的关注点也不一样，比如这些年随着环境的不断恶化，有关环境治理的政策落实和投入效果必然成为县域经济审计的关注点。

因此，只有根据所审计的具体对象所在县域的特点，合理确定审计内容，再适当地从相关指标中选取一些可用指标辅助说明，才是得出有效评价的合理途径。

二、加强县委书记、县长经济责任审计的对策

（一）找准审计定位，不做超范围评价

开展县委书记、县长经济责任审计，并不是对县委书记、县长履行职权和应负责任的全面监督。我国对领导干部的管理与监督有其主渠道，那就是组织、纪检、监察、人事等部门，同时人民群众、民主党派、新闻舆论在干部监督中也发挥重要作用。审计监督属于专门的经济监督，是党和政府反腐倡廉工作的重要组成部分。只有明确县委书记、县长任期经济责任审计的定位，才能理清思路，正确把握审计范围和重点。合理界定县委书记、县长经济责任审计范围和内容，才能有效控制审计风险，提高审计工作质量和效率。因此我们建议，在该类审计实施的相关制度中，不要强行要求审计部门对责任的界定，如果存在必须界定责任的事项，至少要在联席会议层面进行。

（二）合理确定审计内容，有效选取评价标准

县委书记、县长经济责任审计内容需要在明确地方党政领导干部经济责任审计的特点的基础上，结合该类审计的目标进行合理把握。

1.地方党政领导干部经济责任审计的特点：权威性强；涉及内容全面、信息量大、可延伸领域广、宏观性强；是组织部门从严管理干部的重要举措；为继任干部履职提供参考；为政府决策提供有价值的信息。

2.县委书记、县长经济责任审计需要达到的目标：核实财政财务收支的真实性，摸清家底；检查财政财务收支的合法性，查处违纪违规行为，规范财政财务管理，促进依法理财；检查政府管理、使用财政性资金以及政府投融资项目的效益性，揭露严重损失浪费行为，挖掘潜力，促进加强财政财务管理，提高财政性资金的使用效益；检查政府重大经济决策的程序和依法管理经济的行为，促进其依法行政，规范经济决策程序，进一步推进政府政务公开工作；检查、核实个人签批的财政性资金以及其他相关的经济行为，促进加强党风廉政建设工作；结合审计工作开展县域经济发展情况的调查研究，有针对性地提出合理化建议和意见，为省委、省政府推动县域经济发展的宏观决策服务。

3.县委书记、县长经济责任审计内容设计

（1）任期内县政府财政收支的真实、合法、效益情况；（2）任期内县政府贯彻上级政府及有关部门制定的财税、经济、社会保障政策情况；（3）任期内重大经济决策的程序和执行情况及预期效益；（4）任期内本人遵守财经纪律及廉洁自律情况。

（三）加强审前调查，合理确定审计重点

1.加强审计组之间，审计组与其他审计组、其他监管部门的沟通和配合。

2.通过分别与本级党委、政府和被审计领导干部所在单位有关领导同志，以及本级联席会议有关成员单位沟通交流，了解其对本项审计的建议和关注点。

3.通过审阅地方党委和政府的文件、会议记录和工作报告等资料入手，了解被审计领导干部任职期间应履行的经济责任、重大经济事项的决策制度和程序，以及组织实施情况等。

4.关注网络、报刊等媒体中的有关信息，了解被审计领导干部任期内重大经济事项和当地民生热点。

5.采取问卷调查和座谈会等多种形式，结合上述审前调查的成果，初步分析确定审计重点。

6.领导干部提交个人述职报告，对报告内容做出具体要求。

7.将述职报告与前期获取的相关资料信息进行分析的基础上与领导干部沟通交流。

8.在上述工作的基础上通过分析研究形成最终审计重点。 （作者单位：西北大学审计处）