加快推进土地流转 助推中原更出彩

贺卫华

（中共河南省委党校经济学部，河南 郑州 451000）

加快推进土地流转 助推中原更出彩

贺卫华

（中共河南省委党校经济学部，河南 郑州 451000）

加快推进土地流转是实现中原崛起河南振兴富民强省的重要途径，但在河南的土地流转实践中还存在诸多问题，如土地成片流转难度大、土地流转的非农化形象严重、土地流转程序不规范、土地流转市场机制不健全、农村土地权属相关法律不明确等，可以通过保障农民在土地流转中的权益、确保土地转入方实现投资的预期收益、明确政府在土地流转中应发挥的作用加以推进。

土地流转；农民权益；政府作用

2014年5月，习近平总书记关于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦需要中原更加出彩的指示，标注了中原崛起的新意蕴和新高度。近年来，在中原崛起、河南振兴和富民强省战略目标的指引下，河南逐渐发展成为重要的经济大省和新兴工业大省。然而，无论是人均收入还是工业发展，河南与全国平均水平还存在不小的差距，正如省委书记郭庚茂在全省市厅级主要领导干部研修班上所指出的，河南人口多、底子薄、基础弱、人均水平低，发展不平衡，农业人口比重大，农业持续增产、农民稳定增收难度增大等。对于拥有6 000多万农业人口的河南来说，全面建成小康社会，进而促进和支撑我国全面建成小康社会、实现“两个一百年”的奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重要的现实意义。由此可以看出，实现6 000多万农业人口的全面小康，是建成河南乃至全国全面小康社会的关键所在。笔者认为，实现我省6 000多万农业人口的全面小康，必须要在农业上做文章，加快推进农业规模经营和农业现代化步伐，而这个前提是通过土地流转实现土地的集中经营。

1 加快推进土地流转是实现中原崛起、河南振兴和富民强省的重要途径

1.1 推进土地流转是破解河南发展难题的有效手段

当前，河南在经济发展过程中面临着诸多发展难题，其中最大的难题就是发展工业和维护国家粮食安全如何协调的问题，即工业用地和农业用地的协调问题。众所周知，在土地的利用方面有两种选择，一是为工业发展提供用地保障，促进区域经济的发展。二是种植粮食，解决居民的吃饭问题。在土地收益方面，二者存在巨大的差异，即发展工业的收益远远大于种粮的收益。河南是一个传统的农业大省，近年来工业发展水平有了一定的提高，正向工业大省迈进，但总体来说，河南的工业发展还处于初中级阶段，总体特征是大而不强。要想跨入工业强省行列，实现经济的跨越式发展，必须不断提升工业发展水平。在土地利用方面，发展工业获取较大的土地收益，属于利益取向，其符合市场选择规律，能体现市场配置资源的决定性作用。然而，对于河南这一农业大省和人口大省而言，种粮的意义更为最大，不仅是解决自身1亿人口吃饭问题的需要，更是保障国家粮食安全的需要，是一种民族责任和政治担当。2014年5月习近平总书记在河南考察时指出，河南农业粮食生产取得显著成绩，为保障国家粮食安全、重要农产品有效供给作出了突出贡献，这既是河南的贡献也是河南的奉献。对于河南来说，粮食生产这个优势、这张王牌任何时候都不能丢。充分说明了河南粮食生产的重要性。因此可以看出，发展工业和种粮对于河南来说都至关重要，并且二者也不是替代关系，而是要更好地协调。笔者认为，协调二者的有效手段就是土地流转。通过土地流转，集中起来的土地用于种植粮食，保障国家粮食安全，流转以后节约的土地用于发展工业，并通过一定的机制把工业的收益反哺给农业，实现工业发展和粮食种植互利共赢。

1.2 推进土地流转是打造“四个河南”的重要基础

富强河南、文明河南、平安河南、美丽河南（简称“四个”河南）建设是我省在贯彻落实党的十八大精神、推进“中原崛起、河南振兴和富民强省”的宏伟实践中，关于河南发展思路的深化、发展与完善。习近平总书记在河南考察时要求我们要努力“四个”河南。“四个”河南不要是孤立的而是相互联系的有机整体。其中富强河南是物质基础、文明河南是精神动力、平安河南是坚强保障、美丽河南是发展目的。“四个”河南能不能实现，关键在于富强河南这个基础。省委书记郭庚茂在全省市厅级主要领导干部研修班辅导报告中提出，建设富强河南就是要确保到2020年实现生产总值和城乡居民人均收入在2012年基础上翻一番，人均生产总值和城乡居民人均收入达到全国平均水平，为全面建成小康社会奠定坚实的物质基础。根据测算，要实现这一目标，城乡居民人均收入必须保持在9%以上的增幅。笔者认为，实现这一目标的关键是农民收入的增长。从农民的收入结构看，在农民的工资性收入、经营性收入、补贴性收入和财产性收入中，最具增长潜力的就是工资性收入和财产性收入，而这两项收入都可以通过土地流转来实现。一方面，农户通过入股、出租、转让、股份合作等形式的土地流转，增加财产性收入。另一方面，土地流转可以让农民腾出时间安心在城镇务工经商增加农民的工资性收入。

1.3 推进土地流转是聚焦三大国家战略规划的着力点

目前，河南有粮食生产核心区、中原经济区和郑州航空港经济综合实验区三大国家战略规划。这三大国家战略规划共同推动经济转型升级，是河南增创战略优势、实现中原崛起、河南振兴和富民强省的根本所在。如果我们对三大国家战略规划进行梳理不难发现，粮食种植是三大战略规划的重要内容。关于粮食生产核心区，省政府发展研究中心主任王永苏有着深刻的理解：国家支持河南打造粮食核心区，目的是让河南在国内率先走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的‘三化’协调、‘四化’同步科学发展的路子。中原经济区建设的核心内容是三化协调，而三化协调发展的前提是不以牺牲农业和粮食为代价，这个前提本身就要求加快建设粮食生产核心区。“三化”中的新型农业现代化，包括建设粮食生产核心区。提高土地综合利用和承载经济社会发展的能力是郑州航空港经济综合实验区建设的题中应有之义。由此可以看出，要聚焦三大战略，首先必须解决好土地问题，主要是搞好土地的节约和集约利用问题，而推进土地流转是当前土地节约和集约利用的有效途径。

1.4 推进土地流转有利于构建“一个载体、四个体系”

一个载体，就是科学发展载体，包括产业集聚区、商务中心区和特色商业区（街），这些要通过土地流转进行土地的节约和集约，为科学发展载体提供土地支撑。四个体系是郭庚茂书记在市厅级主要领导干部研修班辅导报告中提出来的，包括现代产业体系、现代城乡体系、自主创新体系和现代市场体系。这四个体系当中有三个都与土地的利用关系密切。以现代产业体系为例，尽管不同学者对现代产业体系的内涵有不同的界定，但众多学者对发展中国家和地区现代产业体系的构建有着共识，就是农业基础地位不断得到巩固，现代农业在第一产业中逐渐占据主导地位。笔者认为，土地流转是现代农业发展的“牛鼻子”，因为现代农业发展更多体现在产业化和产业组织方面，这需要从土地流转角度对传统的农户生产加以改进和完善。

2 河南农村土地流转存在的主要问题

近年来，我省在土地流转方面进行了不同模式的探索，也取得了一些成效，但与现代农业快速发展和新型农业现代化的要求相比，与四川、重庆、浙江、山东等先进省份相比，仍有较大的差距，土地流转实践中还存在着不少问题，主要表现在以下几方面：

2.1 土地成片流转难度大

提高农业效益，提高土地集约利用，需要对土地进行规模经营。在农村家庭联产承包制下，土地分户经营的分散性、随意性和土地流转性的计划性、规模性之间存在矛盾。目前，要把土地从分散的农户手中集中成片后流转出来，由业主进行规模开发，没有较高的利益吸引或新的政策规定，很难做到让所有农户全部同意。有时即使有较高的利益，也常有个别农户因多种自身原因硬不愿把土地使用权转让出来，最后只有多数服从少数，影响业主项目建设，有的只好放弃转入，使得农业的适度规模经营受到影响。从调查的情况看，全省很多地方尤其是农区，土地流转的规模较小，成片流转更少。一些基层政府为了搞农业规模经营，加快当地农业现代化步伐，处心积虑地招商引资来几个大的项目，需要几百上千上万亩土地，但是，在和农民商议流转土地时，往往会遇到部分农民或个别农民无论怎么说，都不愿意流转出土地的现象，有的甚至漫天要价，有的撂荒也不想流转，使得基础干部十分无奈，有的项目只好转移到别处，甚至放弃。驻马店市一个县，从东部沿海地区引来一个农业经营项目，需要土地1万亩，当地基层干部苦口婆心与农民谈了足足两个月，还是不了了之，无果而终。

2.2 土地流转非粮化现象突出

河南作为农业大省，承担着国家粮食安全的政治责任，种粮面积决不能减少。但是，通过调查发现，在土地流转中，流转土地“非粮”化日益加重。据河南省农业厅提供的资料，在河南18个省辖市中，流转后种植粮食的土地占流转土地面积超过70%的仅有4个；流转后种植粮食的土地占流转土地面积低于35%的有6个，有的甚至不到20%，这说明非粮化已经成为土地流转使用的主导方向。原因在于，一是种植粮食的比较效益偏低。目前，化肥、农药、种子等农业生产资料价格连年上涨，加之粮价太低，种植粮食几乎没有什么利润。二是尽管国家给予一定的财政补贴，但实际效果却并不如人意，不仅粮补发放金额少且发放对象不够精准，种粮补贴变成了种地补贴。三是流转费用持续高升，每亩土地流转成本已高达一千元左右，相当于农户每亩耕地每年的种粮所得，继续种粮，基本无利可图，选择种植蔬菜等高附加值作物收入相对较高。土地流转非粮化现象的日益严重，完全背离了国家鼓励土地流转政策的宗旨，如果任由这种现象继续发展下去，那么未来河南粮食产量必将受到严重影响，甚至危及到国家粮食安全，必须引起高度重视。

2.3 土地流转程序不规范

全省农村的土地流转，除承包大户、农业企业、农业合作社外，多数是农户之间自发流转，以口头形式约定。土地流转后没有到集体经济组织和土地承包合同管理部门备案或申请变更登记等手续，任意流转；即使有书面合同的，合同文本也不够规范，合同条款不完备，未经合同管理机构审查监证，没有明确业主与农户之间的责、权、利关系，也无违约责任和保障条款，容易产生合同纠纷，使流转双方的权益得不到保障。豫南某县级市，在被调查的117个农户中，没有签订土地流转书面协议的占78.4%，其中，既无书面协议又无口头约定的占10.8%；而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地更少。少数地方的村、组还出现将农户承包地全部收回，集体出租的“返租承包”违规现象。这些都是引发矛盾、影响农村稳定的潜在因素。

2.4 土地流转市场机制不健全

土地流转的本质就是以市场配置土地资源为基础，根据市场需求，按照市场机制来合理进行土地的优化配置。也就是说，土地流转是在充分尊重农民主体地位的基础上，依据市场供求关系，以价格、竞争等市场手段，通过市场机制来实现土地资源的市场化流动，实现土地应有的价值与最优化配置，使土地作为农村、农业、农民“财富之母”的优势发挥出来。但是，从总体上看，我省土地流转的市场化程度仍然较低，土地流转市场发育滞后，市场机制不健全，市场对土地资源配置的决定性作用发挥还不够充分。主要表现在：一是土地流转的市场供求机制未真正建立起来，市场需求不足。二是缺乏土地流转市场中介组织，信息不通畅不对称。三是缺乏土地流转的市场准入机制。四是缺乏科学合理的土地流转价格形成机制和收益增长机制。

2.5 农村土地权属相关法律不明确

我国农村集体土地所有主体不明确，《中华人民共和国土地管理法》规定：农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营，已经属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理，将“集体”界定为村小组、村、乡（镇）三级；《民法通则》则规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，将“集体”划分为村和乡（镇）两级。上述条款对“集体”层次划分不一致，模糊界区过大，使得土地产权主体呈现出多元化的特征，所有权权属不明确。同时，土地承包权的性质以政策界定为主，没有明确土地承包经营权的物权属性，农村土地各种权利的规定还没有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各项权属还不能完全受法律保护，权利边界模糊，弹性较大，使得土地流转纠纷时有发生。就目前来看，指导土地流转的法规只有《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，虽然它们规定了土地流转的形式、原则、合同形式、违约责任以及法律责任等条款，但由于各区域农业发展不平衡，土地流转成因、形式和规模等千差万别，使得各地农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，从而导致土地流转内容不完整、土地流转价格不确定、土地流转目标非效率等问题，土地流转纠纷呈现增长趋势，侵权行为时有发生，司法机关及有关行政部门处理这类问题时却无法可依，在一定程度上制约了农村土地的流转。

3 以制度创新为突破口，加快推进河南土地流转

笔者认为，加快推进河南农村土地流转，必须解决三个方面的问题。

3.1 保障农民在土地流转过程中的权益

3.1.1 保障农民对土地的承包权。在农村土地所有权和承包经营权的基础上，通过制度创新，变“两权”为“三权”，实行农村承包地的三权分离，即土地所有权、土地承包权和土地经营权分离开来。农民在流转经营权的同时，保留承包权。具体建议为：一是明确农户获得土地承包权后可以转让经营权，但承包权不可转让和买卖。二是全面推进农村土地确权颁证工作，尽快确定农户承包土地的面积和具体位置，颁发土地承包权证。三是推行“一地三证”，在所有权证的基础上，颁发承包权证和经营权证，明确经营权证以承包权证为基础，经营主体在承包方同意的前提下，依据流转合同，可办理经营权证，作为享受有关财政补贴和优惠贷款的依据。

3.1.2 完善社保体系，推动农村人口有序转移。一是落实“土地挂钩”政策。土地增减挂钩很可能还会产生一些新的生产方式，使得农民更好地致富。降低农民工市民化门槛，集中解决好农民工市民化后的子女教育、住房和社会保障问题，使新生代农民工扎根城市。二是对土地流转的农民进行免费技能培训，提供就业岗位，增加农民工资性收入。三是设立土地流转扶持基金，提高转入方投资能力和农业生产技术经验，确保租金上涨合同正常履行，防止业主在项目失败后置毁坏的耕地于不顾，甚至“一夜蒸发”，将复耕责任抛给地方政府。

3.2 确保土地转入方实现投资的预期收益

3.2.1 降低土地转入方的规模经营风险。一是探索设立河南省农村土地规模流转扶持财政专项资金，建立稳定的财政资金投入机制。为了促进土地集中连片流转，可以每年在财政预算中安排一定资金，在省级层面上设立农村土地规模流转扶持专项资金，各级地方政府可以按一定标准安排资金配套，专项用于扶持土地流转，发挥财政对土地流转的引导作用。对签订一定年限的土地流转合同，连片经营面积达到一定规模的，按一定标准给予补助，引导零散耕地向专业大户和农业企业、专业合作社等规模化经营主体流转，形成农业规模效应。二是建立和完善农业保险制度。通过增加农作物的保险范围和提高农业保险的赔付额度，降低土地转让方的自然风险；制定专门的农业保险补贴政策，对土地流转大户的保费进行补贴。

3.2.2 完善和调整现行种粮补贴政策。一是设立土地流转专项财政补贴，也可以奖代补。对存量种粮补贴进行调整，实行谁种粮谁拿补贴或谁卖粮谁拿补贴；对增量补贴进行倾斜，主要向新型农业经营主体倾斜。二是加大对新型农业经营主体购置机械设备的支持力度，对用于粮食生产的农业机械单台设备价值较大的，提高农机购置补贴额度。

3.2.3 实施项目支持。在实施高标准粮田“百千万”工程建设和土地整理项目中，允许以粮食生产为主业的新型经营主体为项目主体，承担农田水利、生产道路、林网等项目建设。

3.3 明确政府在土地流转中应当发挥的作用

3.3.1 规范程序，搞好服务。一是健全土地流转服务平台。要建立和完善县流转服务中心、乡镇流转服务站、村级流转服务点的三级服务网络，建立流转信息库，开展信息咨询、评估、协办手续等服务。二是建立土地流转信息网络。逐步建立县级流转信息平台，使供需双方能及时、准确获取可靠信息，切实解决流转信息不畅、配置不佳等问题。三是培育土地流转中介机构。土地经营权流转要有序进行，离不开土地投资机构、法律咨询机构、资产评估机构、委托代理机构、土地保险机构等社会中介服务机构的参与。社会中介服务机构是土地经营权流转市场的重要组成部分，具有较强的专业性、独立性、权威性，能够有效解决土地流转过程中存在的信息不畅、土地流转范围狭窄、流转程序不规范等问题。因此，应积极鼓励和引导社会中介服务机构尽快成长成熟起来。四是建立土地流转价格形成和评估机制，尽快改变农村集体土地长期以来都是作为单一的农业生产资料存在，其市场性、流动性和收益性都比较差的状况，增强土地的流动性和增值功能。

3.3.2 建立仲裁机构，及时调处土地流转问题与纠纷。农村土地承包经营纠纷仲裁机构具有地理上、管理上和专业上的优势，应当继续加大人力、物力投入，健全仲裁组织机构，强化调解、仲裁职责，使之成为解决土地流转纠纷的主力军，及时调解处理土地流转问题与纠纷。

3.3.3 协调金融机构开展对新型农业经营主体的信贷支持。目前，农村承包土地还不具备融资功能，在土地流转过程中，政府应加大与金融机构的协调力度，为具备偿债能力的新型农业经营主体解决融资问题，破除资金瓶颈。

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F324

A

1671-0037（2014）11-6-3

本文系国家社科基金项目《城镇化背景下农村土地产权制度改革研究》（13CYJ066）的阶段性成果。

贺卫华（1975-），男，经济学硕士，副教授，研究方向：“三农”问题。