赋权于农采伐新政助经营

赋权于农采伐新政助经营

◆撰文/王章明

森林是陆地生态系统的主体，兼具经济、社会和生态三大效益。它为社会提供木质产品和非木质产品，满足工业生产、工程建设和消费者的日常生活需求。采伐是培育森林的重要手段。早在2004年，我省就制定了《浙江省林木采伐管理办法》，为加强林木采伐管理，有效保护和合理利用森林资源提供了切实可行的法律依据。10年来，林业生产情况发生了很大变化，出现了许多新情况、新形势和新要求，今年2月，浙江省人民政府第21次常务会议审议通过了新修订的《浙江省林木采伐管理办法》（以下简称《办法》），并于4月1日起在全省范围内实施。新《办法》不仅对林木采伐管理流程、采伐范围有了明确规定，还取消了一些与当前形势不相适应的限制，从林农利益出发，放宽林木的经营权，助推林农更好地经营山林。

“三种形势”促成新法出台

随着我国社会主义市场经济体制的确立，林业经历了以木材生产为主向以生态建设为主的战略转变，与此相适应，森林采伐管理也由单纯的限制指标管理转向森林可持续经营、多功能发挥和多目标管理，由单独强化政府行政监管转向保障经营者合法权益，构建生态受保护、农民得实惠的制度和谐。社会公众对森林的需求和政府的服务政策也发生了相应的变化，涌现出许多成功的试点经验，为完善修订《办法》提供了材料和依据，新《办法》也在不断实践和修正的基础上应运而生。

适应公众森林需求的变化。在计划经济时期，农民靠采伐木材解决生计问题。而今，经济社会快速发展，农民的温饱问题已得到解决，群众生活对木材的依赖程度明显降低，法制观念和生态观念则显著增强，人们开始关注生态问题，并积极参与其间。森林被誉为“地球之肺”，能够吸收二氧化碳，释放氧气，据相关资料显示，每生长1立方米活立木，大约可以吸收1.83吨二氧化碳，释放1.62吨氧气，森林中负氧离子浓度高，给人以清新舒适的体验。所以，越来越多的人开始关注森林和生态建设，公众对森林的需求与以前大不相同。

响应政府服务政策的转变。党的十八大特别是十八届三中全会以来，中央提出要简政放权、简化程序、方便基层、减少审批，让市场在资源配置中发挥决定性作用。而《物权法》要求物权自主，私有财产受到法律保护。如何赋予农民必要的权限，使其合理处置自主经营的人工商品林？这是一个引人深思的问题。10年前制定的法规已不适应新形势，迫切需要对采伐管理作出新的规定。同时，国家改革和完善集体林采伐管理的一系列文件也为修订《办法》提供了政策依据。

满足推广试点经验的需要。长期以来，我省在林木采伐管理方面进行了积极的探索，经国家林业局批准，在开化、临安等20个县（市）开展了森林采伐管理改革试点，改变了传统的林木采伐管理方式，简化了审批手续，减轻了林农负担，赋予了经营者最大限度的经营自主权，减少了林业干部的责任风险，有力促进了森林可持续经营，有效推进了集体林权制度改革，实现了资源管理由“以林为本”到“以人为本”的转变。一些试点县的经验已在全国范围内推广，试点的成功为修订《浙江省林木采伐管理办法》提供了实践基础，这些经实践检验的新探索、新经验，应以政府规章的形式固定下来。

“三大亮点”实现简政放权

相较于2004年的《浙江省林木采伐管理办法》，新修订的《办法》在总体原则上保持了“三个不变”。一是采伐限额制度和许可制度不变，并且将年森林采伐限额执行情况纳入县级以上人民政府年度考核目标管理体系；二是采伐管理的基本体制不变，城镇林木以及国、省道公路和铁路的护路林，分别由住房和城乡建设、交通运输行政主管部门以及铁路部门负责编制森林采伐限额；三是严格控制公益林和天然阔叶林采伐管理不变。公益林只准进行抚育和更新性质的采伐，具体采伐方式和强度按照公益林管理的有关规定执行。

在总体原则不变的基础上，《办法》又在制度规范、管理机制等方面作出了新的调整，以便更好地为林农服务，保障林农权益。这些调整，正是《办法》的亮点所在，即“三个取消”、“三个调整”和“三个放宽”。

制度规范上坚持“三个取消”。新修订的《办法》不仅取消了木材生产计划，还取消了林木采伐转让的限制性内容。同时，根据省人大颁布的《浙江省森林管理条例》（以下简称《条例》），取消了与《条例》交叉、重复和不一致的内容。

管理机制上作出“三个调整”。一是新修订的《办法》调整了林木采伐限额的编制和分解，采取灵活编制体系，妥善协调各部门之间的关系。二是调整和明确规范了采伐许可的程序及条件，比如，为了方便林农，除了国有林、生态公益林、天然阔叶林之外的林木采伐许可证可以委托到乡镇人民政府办理，个人申请采伐林木不需村委会签署意见。三是调整了林业部门监督管理制度，伐区的监督管理由林业部门一家监督管理转变为多家共同管理。森林经营者伐前、伐中和伐后自主管理，林业主管部门提供技术指导，寓管理于服务之中，在服务中规范管理。

保障林木所有权者权益有“三个放宽”。一是放宽对用材林主伐年龄的管理。县（市、区）林业行政主管部门可根据用材林林木生长、成熟情况和当地生产经营情况确定用材林的主伐年龄，并报省林业行政主管部门备案。二是放宽并扩大不需要办理林木采伐许可证的情况。林木种子生产经营者采挖苗圃地苗木，竹子的抚育采伐，采伐胸径5厘米以下薪炭林的林木，采伐经济林、用材林内的胸径5厘米以下非目的树种等情况，不再需要办理林木采伐许可证。其中，放宽对竹子的抚育采伐，是新《办法》的最大亮点。三是放宽了对皆伐的管理控制，由蓄积量和面积双控，改为以面积控制为主。

新《办法》从林农利益出发，放宽了林木的经营权。但在“放”之外，也注重“收”，强调正确处理好保护与利用的关系，注重生态保护、加强资源管理。一是明确了采伐包括采挖，禁止在土壤砾石含量大、容易引起泥石流、坡度大于35度、土层瘠薄采挖后植被难以恢复的、省级以上公益林、灌木林等林地内采挖林木，运输采挖的树木出县（市、区）的，应当依法办理木材运输证。二是在采伐流程上，正式将公示制写进《办法》，明确发证机关应当实行林木采伐公示制度，对林木采伐申请、许可等情况进行公示，让采伐限额分配“阳光操作”。三是在采伐性质和强度方面，明确规定严格控制采伐天然阔叶林，另外还对发证机关核发林木采伐许可证的情形作了具体的规定，对于没有取得林地使用审核同意书的、山林权属不清的或者权属有争议等情形的，发证机关不得核发林木采伐许可证。

“三重意义”促进兴林富民

新修订的《办法》正式实施，将对我省林业的发展、改革进程的加快、老百姓利益的保障起到积极的作用，浙江林业正向“生态受保护，林农得实惠”的发展目标稳步迈进。

延伸了林权改革的“释放效应”。新修订的《办法》对森林采伐管理进行了改革和完善，是落实科学发展观的生动实践，能够寓科学采伐于森林可持续经营之中，延伸集体林权制度改革的“释放效应”，从根本上解决“树好砍”的问题；能够让广大林农真正成为山林的主人；能够实现由林业主管部门一家管森林、管采伐转化为千家万户保护森林、发展林业。这其中出台的许多方便林农的新举措，将大大提高林农办事的便捷程度。如规定毛竹采伐和运输均免办证，放宽了农民反映比较多的对用材林主伐年龄的限制，鼓励森林经营者按照可持续经营原则编制森林经营方案，用科学的理论和方法指导森林经营。

促进了林业产业良性循环发展。修订并实施《办法》，有利于林业产业的发展。毋庸置疑，林业产业发展确实需要消耗森林资源，但利用森林资源并不意味着对森林资源的破坏。相反，科学合理的利用不仅是森林资源价值的体现，由此还拉动了资源培育，促进了森林资源增长。采伐管理是森林资源培育和林业发展中的重要环节，建立科学的森林采伐管理机制，有利于森林资源充分利用，既能够促进森林资源的培育，又能够促进林业产业发展，有利于形成以“资源培育为保障，产业发展为动力”的林业发展良性循环模式。

加快了山区林农的致富步伐。修订并实施《办法》，符合国家改革要求，符合“市场在资源配置中起决定作用”，符合老百姓的期盼。比如让老百姓自己决定毛竹及林木何时采伐、采伐多少，竹产品何时卖、何时运，不但能减少经营者在办理各类审批中的“时间成本”，也可以使林产品随行就市，提高经济价值，进而释放出林农的巨大潜能和林地的巨大潜力，加快山区林农致富的步伐。