深化林业改革全力打造浙江现代林业升级版

深化林业改革全力打造浙江现代林业升级版

◆撰文/林云举

国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议的《政府工作报告》中，77次提到了“改革”，充分表明中央对继续深入推进改革开放的高度重视，也揭示了我国的改革开放已进入了攻坚期和深水区。深化林业改革同样迫在眉睫，林业现代化目标的实现有待于建立起市场导向和政府监管相结合的林业经营体制机制，尤其浙江省是国家林业局林业现代化试点省，林业改革已进入了转型期和关键期。

走在前列得益于改革

浙江林业经过30多年的改革和发展，取得了令人瞩目的成绩，我省以2%的林地创造了全国林业10%的产值，森林覆盖率、林业行业总产值等位居全国前列。2013年，全省林业行业总产值达3965亿元，同比增长近10.9%，林业对农民增收的贡献率达到22.2%。

回眸历史，是什么促使浙江林业得到快速发展？我认为主要得益于林业改革的先行先试，并且持续不断地推进。20世纪80年代初期，我省开展了“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”的林业“三定”工作，实施了分山到户的改革举措。山定界、林定权、人定心，极大地调动了农民发展林业生产的积极性，涌现了许多承包荒山植树造林的大户，“沉睡”的山林资源真正成为了浙江林农致富奔小康的本钱。到了90年代初期，进一步完善了林业生产责任制，农民经营山林吃下了“定心丸”，各地出现了承包经营、租赁经营、拍卖、合作经营、反租倒包、有偿转让、外商外资经营等多种经营形式，集体山林分包到户率进一步提高，社会各界资本纷纷投入到林业生产中，成为浙江林业发展的新动力。2006年以来，我省以“明权、活林”为宗旨，继续开展山林“延包”政策，将承包期延长到70年不变，并出台了林地流转、抵押等改革举措，将机制优势变为产业优势，完善一系列改革配套政策，推动现代林业发展。

活一方经济，富一方百姓，改革不仅解放了浙江山区农民的生产力，提高了农民发展林业产业的积极性，更让浙江完成了从林地资源小省到林业大省的蜕变，浙江林业也焕发出了勃勃生机。

问题和瓶颈已显

在这份不错的“成绩单”面前，人们不禁要问，浙江林业发展已经走在前列，是否还需要改革？这就需要我们清醒地看到当前浙江林业发展中存在的突出问题，并透过现象分析其本质所在。

当前，有许多问题值得我们深思：一是农民经营山林积极性大为下降。昔日林下“光秃秃”的风景不再，取而代之的是林下植被茂盛，深不见人。比较效益的下降让林农“撂荒”、闲置了曾经精心打理的用材林，甚至是经济林、竹林，大量的山林资源得不到有效开发利用，有的以低廉的价格一次性流转给工商资本。二是林业中小型企业无序竞争激烈。林业中小型企业“低、小、散”，在恶性竞争中损害了林产品的形象，有的县同一产品的牌子达二三十个，让消费者无所适从，常常是倒了一个牌子，影响到的是整个产业。三是林业政策较为滞后。包块山种点香榧、种点红豆杉，弄块风景好的森林开发一下，这是浙江许多民营资本“二次创业”的意愿。但这个不行、那个不清楚的层层审批和模糊边界，加上赢利周期过长，让很多工商资本望而却步。

这些问题的深层原因，我认为主要有三个方面：一是林业经营体制不顺。适度规模经营是发展现代林业的基本要求，随着经济社会的快速发展，农民对山地的依赖性越来越小，一家一户式的经营体制与社会化大生产的矛盾日益凸显，与现代林业发展的要求渐行渐远。在确保农民长远利益的同时，找到一条与现代林业发展共生共赢的经营体制改革之路，已成为浙江深化集体林权制度改革的迫切需要。二是林业金融支持不足。在市场经济条件下，任何产业的高效发展都离不开金融资本的支撑。现行的林权抵押贷款虽从一定程度上解决了部分林农和林企的融资困难，但相较林业发展所需的金融总量来说，这仍是杯水车薪，难以支撑浙江林业产业转型升级的金融要求，更不足以支撑林业中小企业向规模化、科技型企业的整合转型。如何在确保林业融资安全的基础上，找到一条与现代林业发展相匹配的林业金融改革之路，已成为做大做强浙江现代林业产业的重大课题。三是林业政策法规滞后。一些林业政策，包括法律法规，已不适应市场经济发展的要求，如商品林采伐限额管理制度、林业工程项目投资政策等，已经严重影响工商资本进入林业产业的积极性。如何解决阻碍林业发展的政策性问题，深化林业审批制度改革，尽快修订和完善相关的政策与法规，已成为实现林业现代化的迫切需要。

全面深化改革是根本出路

面对这些问题和瓶颈，我们应该清醒地认识到，当前浙江林业又站在了一个新的十字路口，步入了林业改革发展的关键期和瓶颈区。只有用改革的思路和办法，充分发挥广大林农和林业干部职工的智慧，在实践中不断探索总结，提出切实可行的改革思路，才能为浙江现代林业发展注入强大动力。全面深化林业改革，要着力解决“一个问题”，增强“三个活力”。

着力解决“树谁来种”的问题。这个问题已经很现实地摆在我们面前。现在我们到农村调研，在很多村子看到的多是老年人和小孩，年轻人不多，青壮年男性更是寥寥无几。留在农村的是“386199部队”。出去的不愿回乡干林业，留下的不安心搞林业，再过10年、20年，树谁来种？这个问题的本质是愿不愿意种树、会不会种树、什么人种树、怎么种树的问题。核心是要解决好“人”的问题。因此，要把加快培育新型林业经营主体作为深化林业经营体制改革的重点来推进。改革的核心是在确保林农利益的基础上，实现林地的适度规模经营。基本思路是：在稳定家庭联产承包责任制的基础上，积极推进以村（或联村）为单位组建林业股份合作社，按市场机制引进工商资本，与林农结成利益共同体，由工商资本向林农按股分红。特别是要大力扶持和推广基层首创的三种林业股份合作制改革模式：一种是安吉县采取的毛竹股份合作制改革模式，即根据现有毛竹的数量和质量折算成股份，自愿加入到毛竹股份合作社，由村里统一经营或承包给大户经营，按股分红；一种是浦江县采取的林地股份合作制改革模式，即以林地面积折算成股份，自愿加入到林地股份合作社，通过公开招投标后，与工商资本签订股份经营合作协议，确定保底价后按股（实物）分红；还有一种是龙泉等地采取的家庭林场模式，即亲戚朋友等的山林委托给一户家庭经营，收成由内部协商确定。这项改革需要政府引导、农民自愿，程序上规范运作，确保“公开、公平、公正”。

创新机制增活力。保障流转双方的合法权益是林业改革的出发点。目前，集体经济组织内部成员对林地承包经营权进行互换和转让的，可以依法办理林权登记；对其他单位和个人流转的，要将林地的所有权、使用权（承包权）、经营权相分离，实行林地经营权流转，对符合规定要求的林地经营权流转，可以由县级以上人民政府发放林地经营权流转证，作为林权抵押、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明。因此，要进一步规范林权流转行为，推广龙泉发放林地经营权流转证的经验，完善配套制度。建立工商资本准入机制，探索建立工商企业流转林业用地风险保证金制度，特别是流入方不得改变林地用途，确保流转林地用于林业生产。加强林权流转交易的监督管理，加大森林资源资产评估的指导力度，合理评估交易资产，规范承包合同仲裁，切实保障林农的财产权不受损害。

做强金融增活力。加快培育合格承贷主体，大力倡导“林贷通”、“信用社+农民专业合作社+社员+基金”等多种贷款模式创新，积极扩大林权抵押贷款规模和覆盖面，力争达到林区县全覆盖。加大政策性林木综合保险推进力度。要充分发挥华东林交所及其15个分中心在融资担保服务、融资交易服务和林业优质企业融资孵化服务中的作用。一是搭建三个融资平台，即林权抵押贷款平台、仓储融资平台、在线融资平台；二是组建林权资产收储和管理中心；三是逐步建立浙江林业小额贷款有限公司、浙江民间资本管理公司和浙江林业产业投资基金等组合型投资公司，为优质林业企业提供股权投资等服务，支持重组、孵化上市。争取组建浙江林业银行，做大林权抵押贷款，成立与华东林交所匹配运行的林业金融中心。

调整政策增活力。适当放宽林业政策，体现刚柔相济的政策导向，为工商资本进入林业产业提供良好的投资环境。通过调整、下放、改变管理方式和取消等方式改革现有的林业行政审批事项，最大限度缩减审批事项，简化审批环节和审批材料，缩短审批时限，优化服务流程。加强事中、事后监管，做好审批事项改革后续衔接工作，推动管理方式由重审批、轻监管转为宽准入、严监管。启动商品林采伐管理制度改革，逐步建立起自主采伐、自主经营、政府适度监管的运行机制。同时，要进一步梳理阻碍林业产业发展的滞后政策，按轻重缓急，进行调整和改革。

同时，还要继续推进国有林场改革。国有林场是林业部门的“自留山”，要围绕建设现代国有林场的目标，进一步理顺国有林场管理体制，健全国家所有、林业行政部门管理、林场依法保护经营的运行机制；合理界定国有林场的性质，核定编制，人员和机构经费纳入同级人民政府财政预算；已改制为企业化管理的国有林场，要积极探索政府购买服务的机制，加大财政支持力度；林场职工社会保险，做到应保尽保，离退休人员的生活补贴逐步列入社会统筹或财政保障；加大投入力度，加强基础设施建设，切实改善生产生活条件；及时纠正和处理各类违规违法占用林地问题，确保资源资产增值，维护生态安全；积极推进经营机制改革，挖掘发展潜力，科学利用林场资源，增强林场自我发展活力，加快建设宜居、宜业、宜游的现代国有林场。

实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。全面深化林业改革，任重道远。我们要紧紧围绕省委、省政府“五水共治”、“五措并举”等决策部署，以改革的思路统领全局，以改革的行动促发展、促转型、促民生改善，全面实现“五年绿化平原水乡，十年建成森林浙江”的战略目标。