化解增加农民财产性收入的制度约束

王蔷

我国“三农”问题的核心是农民收入问题，只有实现农民收入的持续增加，才能促进城乡统筹发展，实现缩小城乡收入差距的发展目标。

近年来，虽然农民收入不断增加，从2009年起的增长速度已超过城镇居民，城乡收入差距比也从2009年的3.33：1缩小到2013年的3.03：1。但就总体而言，现阶段我国农民增收的长效机制尚未建立起来，其中最具潜力的财产性收入的增长仍然缺乏实质性突破。促进农民财产性收入增长，已经成为关系农民根本利益的重大问题，直接影响到农民收入的持续增长。当前，增加农民财产性收入仍面临着许多严峻的制度性约束，因此，分析农民财产权利实现的制度性障碍，对于重新审视农民的生存和发展状态，推动农民收入的可持续增长，具有重要的现实意义。

为什么要增加农民财产性收入

尽管农民财产性收入是农民收入的组成部分，然而在农民收入绝对值持续增长的近一段时期，农民财产性收入增长的幅度甚微，其占农民收入的比重近十年仅维持在3%左右。就我国现实看，增加农民财产性收入主要基于下述三个方面的基本需求。

——深化城乡统筹发展需要增加农民财产性收入。截至2013 年，我国城镇化率已达 53.7%，但按户籍人口计算仅为36%，大大低于同期世界平均水平，表现出显著的半城镇化特征。究其原因，最主要的是农民市民化成本过高，据相关部门测算，一名农民转化为市民的成本在10万元左右，这一数量庞大的农民市民化成本如果完全依靠政府财政承担几乎是不可能的。正因如此，在以政府补贴为主的基础上，探索如何增加农民财产性收入，有效提高其进入城市的生存和发展能力，直接影响和决定着我国城镇化进程的推进及城镇化质量的提高。还需指出，在当前条件下我国城镇化需要首先解决已在城市长期居住就业的农民，在户籍、就业、社会保障、子女教育等问题上给予进城农民平等的市民权利，消除“候鸟式农民工”的畸形现象。这就内在地要求优先赋予进城农民的财产权利处置权，使其最大化地利用自己的财产增加收益，保证进城农民的市民化与国家的城镇化同步推进。

其次，城镇化是我国扩大内需的最大潜力所在。转变经济发展方式，推进经济结构战略性调整，必须把推进城镇化作为重点。随着农民工在城镇安家落户，其消费环境的改善、消费能力的提高和消费意愿的改变，必然会促进其衣食住行等方面的消费升级，带动消费需求的整体增长。因此，增加进城农民的财产性收入，显著提高其消费能力，对推进城镇化发展和扩大消费需求增长都具有重要的现实意义。

——缩小城乡收入差距要求增加农民财产性收入。从1990 年2013年，我国城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入的相对差距由2.51：1扩大到3.03：1，绝对差额由286.3元扩大到18059.2元，扩大近63倍。农民收入水平低、增长慢、与城镇居民收入差距大，成为当前我国经济社会发展中最尖锐的矛盾之一。从城乡发展的趋势看，城镇化和工业化的势头在我国方兴未艾，但增加农民务农收入的难度还很大，即使采取了一系列支农扶农措施，缩小城乡收入差距仍面临着艰巨的任务。在此背景下，探索农民财产性收入增加形式，在一定程度上成为增加农民收入和破解城乡收入差距持续扩大矛盾的有效路径。同时也成为缓解社会矛盾，促进社会和谐发展的有力支撑。

——缓解农民收入结构性矛盾应当增加农民财产性收入。农民的收入主要包括家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入以及财产性收入。从当前现实看，农民收入的结构性矛盾较为突出，增长农民财产性收入是优化农民收入结构的重要现实选择。一方面，农民家庭经营收入增长不确定性较大。近年来农产品“量增价涨”是农民增收的一个重要原因。农民家庭经营收入目前仍然是农民收入最主要的收入构成，但是灾害性气候多发频发和农产品市场价格上下波动始终是农业经营要面对的两大考验。在农业经营成本不断提高的情况下。保持农民家庭经营收入稳定增长的制约因素越来越多。另一方面，工资性收入增长难度加大。农村劳动力转移就业人数和务工工资水平双增长是推动农民增收的重要支撑。但是现在农村劳动力转移面临“拐点”，多数农村劳动力已转移到城镇和非农产业。留在村里的多为老人、妇女和儿童，今后继续通过转移就业增加农民工资性收入的空间不大。劳动密集型的中小企业由于受到当前较为严峻的宏观经济环境的影响，经营比较困难，继续通过增加就业岗位，提高工资标准的办法来大幅度增加农民务工收入的同样难度越来越大。此外，转移性收入不足以支撑农民持续增收。近年来国家支持农业、农村发展的力度明显加大，农民转移性收入逐年增加。但是国家强农惠农富农政策主要是体现政策引导，还难以成为农民增收的主要渠道。

因此，必须调整政策，强化创新，把增加农民财产性收入作为建立农民持续增收长效机制的重点加以突破。

增加农民财产性收入

的可能性调查

近年来，农民财产性收入虽然总体上仍然增长缓慢，但并非意味着其缺乏现实基础和增长空间，相反，从财产数量、流转意愿、部分地区成功的实践经验来看，增加农民的财产性收入是切实可行的，具有可靠的现实基础。

——农民财产数量可观。四川社会科学院调研组近期对内江市中区、安岳县、井研县281户农户问卷调查的数据显示，农民户均占有宅基地150.8平方米，含院坝面积达220.2平方米，房屋平均建筑面积172.8平方米。相比较城市居民人均住房占地面积仅34.7平方米，农民宅基地和住房的拥有面积相对更大，从总体上评价，农民的财产总量较大但基本处于缺乏交易价值实现方式的“沉睡”状况。

——农民财产流动性差。农民外出务工后，许多承包地成为荒地、宅基地空置。已有调查数据显示，全国2亿亩农村宅基地有约9%处于闲置状态。而四川是人口大省，劳动力数量占全国的6.4%，农村劳动力流出规模更大，农村“空心化”矛盾更为突出，据调查，部分地区农民宅基地空置率已达到30%—40%，若这些“空心村”进行综合整治，增加的耕地将多达 1.14亿亩。农民有财产无收入，无疑是增加农民财产性收入面临的突出矛盾，农民财产无法通过流动实现增值。

——农民流转愿望强烈。四川社会科学院281户农户问卷调查的数据表明，绝大多数农民认为无人流转土地，是其收入水平相对较低的主要原因，要求流转土地的愿望较为强烈。另外，有58%的村民表示只要补偿合理，他们愿意退出宅基地。并且在这些人群中有明显的年龄阶层差异，越年轻的退出意愿越强。因为对这些 年轻“农民”而言，土地、住房的保障性功能在逐渐降低，他们更愿意通过自己的财产转让增加其整体收入。

——部分地区已有成功经验。近年来我国部分地区率先在农村土地管理制度方面进行探索创新，把更多的土地增值收益留给农民，使农民财产性收入得到大幅度增加，占农民收入的比例甚至已经达到20%—30%。如成都市通过开展城乡建设用地增减挂钩，农民财产性收入所占比例达到8%。；广东东莞市通过让农民参与农村建设用地开发经营，使农民财产性收入达到农民收入的21.1%；苏州市以土地入股开展股份合作，发展壮大集体经济组织，财产性收入已经占到农民收入的35%，这一系列的探索实践，已经为今后深化增加农民财产性收入改革展现了良好前景。

增加农民财产性收入

面临严峻的制度性约束

综合上述，增加农民财产性收入既有其自身发展的实际要求，更有统筹城乡发展、缩小城乡差距的客观价值。调研数据同样显示了农民实际拥有大量未发挥资产性收益作用的财产，增长财产性收入的潜力不可低估。然而，当前农民财产性收入增长的进展并不乐观，仍然面临着大量历史遗留的制度性约束，一些制度安排或是阻碍了市场作用的发挥，或是由于界定不清农民的财产关系，从而对农民财产性收入增加形成制约。因此，只有从根本上理清制度性方面的困扰，才能在宏观政策设计上消除增加农民财产性收入的现实矛盾。

从总体上分析，土地承包地、农民宅基地和农村集体资产是阻碍增加农民财产性收入的三个主要方面，其面临不同的制度性约束。

土地承包地经营流转面临的制度性约束

—— 流转期限过短。由于《土地管理法》规定，农民转让土地的时间不得超过二次承包期限，因而在流转土地过程中，租赁土地者的短期化行为难以避免，农民的土地流转收入普遍低位固化，无法分享到土地增值带来的收益，合作的长期性与农民的利益联结机制缺失。

——产权不完整。由于产权主体不清晰，导致土地流转中广泛存在政府干预和代民做主现象。并且在财产权的使用上也没有独立的个体法人使用权利。“农民集体”的主体虚位造成所有权代理人村委会在集体决策中表现出明显的风险偏好倾向以及机会主义行为，不仅可以不承担决策失败的经济责任，相反还可以从失败中获利。

——政府对土地经营者的扶持政策力度不够。由于流转来的土地只能从事比较收益较低的农产品生产，且政府扶植、补贴力度不强，因而土地经营者的收益总体不足，导致其无法将增值收益分享给农民。

农民宅基地入市交易

面临的制度性约束

——宅基地的用益物权先天不足，《物权法》明确界定农民的宅基地使用权为用益物权。该法也明确规定，“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用、和收益的权利。”但具体到宅基地使用权时，却规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，未提及收益权。可见，宅基地用益物权在法律上表达模糊、自相矛盾、存在先天不足，以致农民的宅基地用益物权往往容易受到忽视和侵害。

——农村宅基地和农房产权不完整。首先，《土地管理法》规定：农村宅基地一户一宅，严禁城镇居民到农村购买宅基地；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。农村宅基地的现行制度安排，不利于城乡生产要素的平等流通，农村居民宅基地上的房屋只能在本集体内流转，资产价值难以得到充分显现，其抵押、担保等经济功能缺失。随着我国城镇化进程的推进，农民宅基地的商品化属性越来越明显，但由于农民的宅基地实行集体经济组织内部分配制度，使得宅基地的资产价值不能得到充分利用，宅基地被固化在农民手中难以实现资产变现。

农村集体资产收益分配

面临的制度性约束

——集体建设用地不能直接入市。现有国家法律明确规定，集体建设用地不能直接入市。农地转为非农业建设用地，包括转为城市建设用地和农村建设用地，分别采取国家征用和集体转用两种方式。《土地管理法》规定，只要土地转为非农使用就要实行征用，只要土地进入城市范围，就要实行土地国有，因此农村集体不能直接向市场供应土地，集体建设用地必须先转为国有土地才能入市交易。政府对城市建设用地的垄断权力，削弱了集体以及农民的谈判能力，使得政府能够以较低的价格从农民或村集体手里拿到土地。除此之外，国家确定的征地补偿标准相对较低以及对“公共利益”的界定不清，也必然大量诱发借公共利益名义进行商业开发的现象。地方政府与开发商结盟大规模侵害农民土地权益，造成农民难以得到合理的土地利益补偿。

——集体资产难以有效流动。农村集体资产一方面主体缺位，另一方面数量不清，导致普遍存在管理混乱，流失严重的现象。同时，由于缺乏有效的流动渠道，绝大多数地区农村集体资产基本处于闲置状态，难以通过有效流动实现保值增值，对增加农民财产性收入的影响极其有限。

农民的财产性收入是农民收入中最具有增长潜力的部分，赋予农民更多的财产权利，探索增加农民财产性收入渠道，对我国农村发展将产生长期和深远的影响。阻碍农民财产性收入增加的因素不仅是城乡二元结构差异、农业支持政策不匹配、农村资源配置效率低下，农民知识文化素质不足等，更关键也是最亟待解决的问题是制度层面的一系列约束。当前，增加农民财产性收入的主要着力点应该是进一步深化以土地为主的农村产权制度改革，及时调整相关法律法规，健全和完善农民财产性权利的相关制度体系，通过制度创新加大对农民财产权利保护力度。