浅议送达回证时“多文一证”

文│李建伟（甘肃省临泽县动物卫生监督所）

行政执法程序通过行政执法文书及制作文书时间的先后顺序反映。因此，动物卫生监督机构在执法过程中依据法律规定制作或送达政执法文书时必须注意制作和送达政执法文书的时间先后顺序。

笔者之前在阅读《农业行政执法文书应用》一文时发现，该文的送达回证制作示例中将《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》使用一份送达回证，对此笔者颇有异议。

送达回证是动物卫生监督机构送达当事人的回执证明文书。它既是送达行为证明，又是受送达人接受送达的证明，是动物卫生监督机构与受送达人之间发生诉讼法律关系的凭证。

动物卫生监督执法适用送达回证的文书有当场处罚决定书、登记保存物品处理通知书、查封（扣押）决定书、解除查封（扣押）决定书、责令改正通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚听证会通知书、行政处罚决定书、履行行政处罚决定催告书等文书。

《行政处罚事先告知书》是动物卫生监督机构在作出行政处罚决定前，告知当事人拟做出的行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利的文书。《行政处罚决定书》是动物卫生监督机构对当事人的陈述、申辩或者听证情况进行审查后，认为违法事实清楚，证据确凿，对当事人作出行政处罚决定的文书。

2006年农业部发布的《农业行政处罚程序规定》第三十八条规定“在作出行政处罚决定之前，农业行政处罚机关应当制作《行政处罚事先告知书》，送达当事人，告知拟给予的行政处罚内容及其事实、理由和依据，并告知当事人可以在收到告知书之日起三日内，进行陈述、申辩。符合听证条件的，告知当事人可以要求听证。当事人无正当理由逾期未提出陈述、申辩或者要求听证的，视为放弃上述权利。”第三十九条规定“农业行政处罚机关应当及时对当事人的陈述、申辩或者听证情况进行审查，认为违法事实清楚，证据确凿，决定给予行政处罚的，应当制作《行政处罚决定书》。”

上述规定明确了农业行政处罚机关行政处罚事先告知和行政处罚决定的程序是：制作《行政处罚事先告知书》→用送达回证送达当事人《行政处罚事先告知书》→送达当事人之后告知当事人拟给予的行政处罚内容及其事实、理由和依据，并告知当事人可以在收到告知书之日起三日内，进行陈述、申辩→农业行政处罚机关对当事人的陈述、申辩或者听证情况进行审查后→违法事实清楚，证据确凿，决定给予行政处罚的，制作《行政处罚决定书》→再用送达回证送达当事人《行政处罚决定书》。其中，包含了两个程序，即告知程序和处罚决定程序，这两个程序中，告知在先，处罚决定在后。

我国行政处罚法第三条第二款规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。第四十一条规定：行政处罚机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依本法规定向当事人告知给予行政处罚的事实理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。

目前，在动物卫生监督执法过程中，有些动物卫生监督执法人员重处罚轻程序，重执法而忽视细节，对当事人接受处罚就视同为当事人放弃陈述、申辩权利，不口头明确告知当事人陈述、申辩的权利，也不做陈述申辩笔录，不以书面的形式记录当事人明确放弃陈述、申辩权利，不注重当事人签字认可的放弃陈述、申辩权利的证据材料的收集，而急于当天制作和送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》。

在此情况下，如若发生行政诉讼，当事人不承认自己放弃了陈述和申辩的权利，否认动物卫生监督机构履行了告知当事人陈述、申辩的义务，如果动物卫生监督机构的惟一证据是《行政处罚事先告知书》，而《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》使用一份送达回证，法院即可判定动物卫生监督机构在行政执法过程中，同时做出了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》，动物卫生监督机构执法程序违法，从程序上动物卫生监督机构剥夺了当事人的陈述、申辩或者要求听证的权利。程序违法必将导致行政处罚不成立，这将严重影响法律权威与行政处罚机关执法形象。

行政执法程序通过行政执法文书及制作文书时间先后顺序的形式来反映。动物卫生监督机构在执法过程中依据法律规定制作或送达政执法文书，必须注意制作和送达政执法文书的时间先后顺序，不准在时间上出现程序倒置或先后程序并列的现象。例如《行政处罚决定书》的送达时间早于《行政处罚事先告知书》或陈述、申辩时间，陈述、申辩记录时间早于《行政处罚告知书》送达时间。

同时送达同一时间制作的《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》。即便是在当天送达《事先告知书》和《行政处罚决定书》，当事人当天进行陈述申辩或当天表示放弃，动物卫生监督机构当天制作《行政处罚决定审批表》并经批准，当天做出送达《行政处罚决定书》，也不能使用一份送达回证送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》。使用一份送达回证送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》，就从执法文书和制作文书的时间的表现形式上并列了告知程序和处罚程序，从程序上有动物卫生监督机构剥夺了当事人的陈述、申辩或者要求听证的权利的嫌疑。

综上所述，笔者认为，《农业行政处罚程序规定》中明确属于当事人的三日的陈述、申辩期，即使相对人未到期即明示放弃陈述、申辩，并不代表相对人不可再因新事实、新理由、新证据在三天的陈述、申辩期限内向动物卫生监督机构重新提出陈述、申辩请求。为充分体现行政权力与公民权利的平衡，切实保护相对人的权益，避免动物卫生监督机构提前做出处罚决定后，相对人重新又提出陈述、申辩现象的发生，动物卫生监督执法过程中应该先送达《行政处罚事先告知书》，三天后制作和送达《行政处罚决定书》，给予当事人足够的陈述和申辩时间，从程序上和形式上切实保障法律赋予当事人的陈述、申辩权利，而不能违背法定程序，同一时间制作《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》，使用一份送达回证送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》。