畜牧业转型需突破用地制度瓶颈

文│周爱国（江苏省新沂市农业委员会）

如果要问进入21世纪以来，畜牧业最重要的改变是什么？答案是畜牧业转型。畜牧业转型最显著的标志是什么？答案是畜禽养殖的规模化。持续了几千年的畜禽散养模式，在市场因素和政策因素的双重推动下，仅仅用了10多年的时间，就基本实现了向规模养殖方式的转变，且部分畜禽品种规模养殖比重超过50%。这种变化带来的好处是显而易见的：畜牧业生产效率明显提高，生产成本明显降低，投资收益率明显改善。这种转型在很大程度上解放了畜牧业生产力，先进的生产力需要有与之相适应的生产关系，目前的畜禽养殖用地制度和用地模式，已经成为制约畜牧业转型的瓶颈因素。

30多年前推行的家庭联产承包责任制，是具有里程碑意义的事件，农业从崩溃边缘开始走上正轨。农业生产从计划经济模式下，人浮于事的集体经营体制，变成以家庭为单位的家庭承包经营体制，这一革命性的变革，实现了农业生产效率的大幅度提高。随着制度变革红利的持续释放，制度的天花板现象已经出现，一家一户小规模几亩地的经营方式，阻碍了生产效率和技术水平的进一步提升。于是，在基本制度框架不变的情况下，通过土地流转，变更土地使用权，实现农业规模经营的进程悄然开启。

农业规模化像浪潮一样席卷全国。土地流转的主要方式是租赁，通过租赁集中零散土地从事规模种植业总体上是可行的，尤其是非设施规模种植业，由于不需要建设不可移动的固定设施，合同期满，可以续租，也可以地归原主，进退自如。

与种植业相比，畜禽养殖业有其自身特点：需要建设不可移动的固定圈舍，需要饲料加工、诊疗防疫、仓储管理等附属设施，生产周期较长，固定资产投资比重较高。这些特点都决定了养殖业不能像种植业那样，进退自如，分合有序，尤其是规模养殖，养殖用地少则几十亩，多则上百亩，通过租赁方式流转养殖用地，土地使用权出让主体，少则几个，多则十几个，若合约到期，土地出让主体不再续约，那些不可移动的固定资产怎么办？若续约，土地出让方漫天要价怎么办？若多数土地出让主体同意续约，个别人不同意怎么办？这些都是困扰畜牧生产的不确定因素，更是制约畜牧业转型的瓶颈。

与人少地多、实行土地私有化、社会保障成熟完善的发达国家不同，我国人多地少、社会保障不够完善的国情，尤其是农民医疗保障处于起步阶段、养老保障处于象征性低水平的情况，决定了在相当一段时期内，我国的农村和农业用地，不可能实现完全市场化，畜禽规模养殖不可能通过所有权出让的方式取得养殖用地。但在现有农村土地集体所有、家庭承包基本制度框架不变的情况，对畜牧业用地制度做适当调整是必要的，也是可行的。

在本轮农村土地承包期满、重新签订土地承包合同时，有必要突破畜牧业用地制度瓶颈：一是根据存量养殖规模和畜牧业发展规划，将已经用于畜禽养殖和规划用于畜禽养殖的农业用地，单独划出，不再承包到户，由村集体通过招投标方式将土地使用权出让给畜牧业从业人员或企业，为防止透支未来土地收益，出让金按年收取。此举可以将同一规模养殖用地的多个出让主体变成一个出让主体，避免合约到期后的漫天要价，消除畜禽养殖用地的不确定性，降低规模养殖的用地风险。二是在同等条件下，优先出让给续约方，保持畜牧生产的连续性和稳定性。三是将集体畜禽养殖用地出让收益均分给本村村民，表面上家庭承包土地数量有所减少，但实际收入不减少。