发达国家少子老龄化对策及其对中国的启示

施锦芳，公素娟

(东北财经大学 国际经济贸易学院，辽宁 大连 116025)

一、引言

人口老龄化是指一个国家65岁以上人口占总人口的比例超过7%，这表明人类可以活的更健康、更长久。但与此同时，新一代人口增加速度远低于上一代人口自然减少的速度也带来了一系列严峻的挑战。截止2010年底，我国65岁以上的老人占到人口总数的8.87%，总和生育率为1.18，已正式进入老龄化社会且处于超少子化状态。在我国，人为的低生育率、人口结构老化、社保制度不健全、经济尚未发达等造成了我国人口少子老龄化区别于他国的特殊性和严峻性。欧美等发达国家是世界上最早进入人口少子化的地区，人口老龄化现象也十分严重。在未来，这一地区人口年龄结构仍将继续发生重大变化。尽管在老龄化模式、原因、过程及社会经济后果等方面与我国情况有所不同，但是这些国家应对老龄化社会所采取的措施和经验值得我国借鉴。近年来，许多学者就发达国家少子老龄化问题展开了研究。国外学者中，日本学者阿藤城将日本的少子化问题与发达国家展开对比研究,指出了日本少子化问题的严重性；Nico Keilman则指出，欧洲的生育政策必须与性别政策、就业政策、移民政策、住房政策、家庭政策等方面协调配合，否则现有生育政策的无效果将会继续。中国国内研究欧美等发达国家少子老龄化的学者有原新、李辉、戴卫东、施锦芳、张惠文等。他们主要就欧盟以及日本、韩国的少子老龄化政策以及对中国的启示进行了研究。从上述公开发表的研究成果来看，介绍欧盟整体以及个别国家少子老龄化情况对策的研究成果颇多，但是以总和生育率为标杆，详细介绍发达国家中典型的少子老龄化国家，将之与我国的情况进行比较并总结可借鉴经验的论文并不多见。总和生育率（TFR）是指该国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数，它将特定时点上全体妇女的生育率综合起来，以一个数字表示，一般来讲如果总和生育率小于2.1，对已发展国家来说，新生人口是不足以弥补生育妇女和其伴侣数量的。总和生育率可以很好地说明妇女究竟生育了多少孩子，以之为标准为发达国家分类简洁而明了，是衡量一个国家或地区生育水平最常用的指标之一。

本文选取了部分比较典型的发达国家，按照生育率分组后对这些国家的少子老龄化对策进行简要描述和评析，并结合我国的实际情况，总结这些发达国家的少子老龄化应对措施对我国的启示。

二、发达国家少子老龄化应对措施

根据各国家的总和生育率水平，本文将选取的发达国家按生育率从高到低，分为三组进行分析（参见表1）。同时，尽管生育率高低有所不同，但是这些国家都不同程度的受到老龄化的影响，面临一系列养老保障、老年人护理等问题。下面将按照这个分类，详细讨论各国为应对人口少子老龄化所采取的应对措施、成果以及对我国的启示。

表1 依照总和生育率的发达国家分类

（一）第一组国家的应对措施

1.少子化应对措施

（1）家庭补助政策

在第一组的五个国家中，对有子女家庭补助最大的是法国。法国政府规定所有抚养2个及以上孩子的家庭，政府将每月支付给这样的家庭117欧元的家庭补助，一直支付到孩子年满20岁。另外，对养育3个及以上孩子的家庭还将给予特别优惠政策，例如提供国有铁路及地铁的乘车优惠车票、美术馆等文化娱乐设施实施费用折扣等。

（2）营造轻松育儿环境

比较典型的采取这一项措施来提高生育率的国家有英国、瑞典和法国。英国政府为提高生育率，构建了能够减轻父母双方育儿压力的劳动体系。布莱尔政党执政以来，政府对学前教育高度重视，进行了一系列的改革，先后颁布了1998年“确保开端项目”，2001年推出“星期六教育支援项目”以改善弱势群体子女表现欠佳的问题。2003年颁布“每个儿童都重要”进一步促进教育的公平性，还有其后的“儿童保育十年战略”，“2006儿童保育法”等等。在促进幼儿园和家庭合作方面，促进社区给予幼儿园强大支持，为两岁、三岁及四岁的儿童提供更多的免费保育场所，对儿童进行医疗检查以预防可能出现的健康问题等方面进行了一系列的改革，以帮助父母解决家庭生活事务，使每一个儿童都获得最好的发展，进而创建轻松的育儿环境，解除父母生育、养育子女的后顾之忧。针对托儿费用高昂的问题，英国最近又新推出了一项将于2015年换届之后实施的免税育儿补助计划，这一计划将帮助有2名12岁以下儿童的双薪家庭和一方年收入低于15万磅的家庭，每年减少2400英镑的托儿费用，而英国托儿所的年收费为5000英镑。[1]在单纯的经济补助无助明显提高生育率情况下，瑞典也开始学习英国，创建男女双职工边工作边轻松育儿的劳动体系，并进一步降低公共教育成本。2005年瑞典的出生率重新回升到1.77，2006年继续提高至1.85。

法国的幼儿园数目虽然比北欧国家少，但是幼儿园提供的服务却十分的多元化，可以满足不同家庭的需要。另外，按照国家工资水准计算，政府每月还会支付休假补助金，并且保障孩子满3周岁后，母亲能回到原来的工作职位上工作。这很好的解决了想兼顾事业与家庭的职场女性育儿的后顾之忧。目前法国50岁以下的女性约有80%都是边工作边抚养孩子。

（3）鼓励生育的所得税制度

法国推行“N分N乘方式”的所得税制度。即：以家庭为单位计算总收入，以总收入除于家庭总人数后的收入作为所得说的计税额。可见，家庭人口越多，缴纳的所得税就越少。此外，法国政府还设立了保育妈妈制度，拥有孩子的家庭无论父母结婚已否均可享受同等的社会保障福利的所谓的“情侣”许可制度。

（4）工作分摊制和同劳同酬制的引进

荷兰是世界上较早引入工作分摊制和同劳同酬制的国家，即使是做兼职也可获得与全职劳动者同样的社会地位和权利。这种制度减轻了家庭的负担，增加了人们在家中与家人相处的时间，极大地促进了出生率的提高。

（5）外来移民缓和少子老龄化

第一组国家中吸收外来移民最多的是美国和英国。美国是传统的移民大国。除了没有选举权，外来移民取得绿卡后就可以与美国公民享受同等的福利待遇，子女的学费减免福利、就读公立学校及多种医疗优惠。美国人口老龄化发展的速度在西方工业国家中处于中等水平，不得不说移民发挥了重要的作用。

英国自1997年布莱尔工党政府上台以来，政府出台了一系列放宽原有限制移民的政策，并且对外国人实行生育免费政策，人口迁入量显著增大。根据统计数据，2003年至2004年期间英国移民净增长约16.7万人次，2004年至2005年期间移民的净增长量约为23.5万人次，大量的移民（很多来自东欧）很大程度上帮助了英国人口出生率的提高。[2]但是，2014年英国新推出了号称欧盟历史上最严厉的移民政策，大幅度提高了欧洲经济区居民在英国准入、就业、居住以及健康保险等方面的门槛。这一政策对英国人口数量和结构的影响仍有待时间证明。

非婚生子数量持续增加，尽管对社会风气和主流道德观念造成了冲击，但对他们的认可也确实能够提高社会的生育率。现在在法国、荷兰、美国，非婚生子普遍得到了社会的认可。在法国，据法国国家统计及经济研究所统计，2007年以来，“非婚生子女”比例甚至达到52%以上，超过了“婚生子女”的数量。现在法国社会对事实婚姻、单亲家庭等各种家庭形式的比较宽容，使单亲妈妈能够一边工作一边养育几个孩子，这可以说是法国社会最大的特点。和北欧一样，荷兰也从法律上给予非婚生子与婚生子同样的法律地位，也正是这一点使得荷兰的少子化对策广为人知。具体的讲是认可了一种被称为“登记搭档”的制度，即认可养子制度以及同性领养子女制度。美国社会现在也逐渐认可非婚子女的地位。2012年全美国范围内30岁以下母亲生的孩子中，非婚生子的比例超过了50%，非正式登记结婚女性的地位在美国社会开始获得普遍认可。

2.养老保险改革

（1）推迟法定退休年龄，鼓励延迟退休

在西欧等发达国家，高福利制度下人口出生率低，人均预期寿命不断延长，同时提前退休现象普遍存在。少子老龄化、政府债务危机等加剧了社会保障体系的压力，许多国家开始选择推迟法定退休年龄。第一组国家中除法国、瑞典外都推迟了国内劳动力的法定退休年龄。瑞典实行的是弹性退休制度，鼓励延迟退休。法国前总统萨科齐在2010年决定把退休年龄从2012年起从原来的60岁延长至60岁4个月，但这在法国国内引起了大规模抗议活动。奥朗德继任总统后宣布恢复60岁退休年龄。美国各州规定不同，在政策严厉的伊利诺伊州退休年龄已经被推迟到67 岁。2013年，荷兰政府也将法定退休年龄从原先的65岁延长至了67岁。英国50～64 岁劳动力的就业率已经超过50%，2010年，英国宣布到2020年退休年龄从现在的男65岁、女60岁提升至66岁，2028年升至67岁。这一计划空出了十年时间的缓冲时间，届时，英国将成为退休年龄最迟的国家之一。

（2）提倡居家养老

人口老龄化不断加剧的今天，越来越多的老人倾向于生活在自己家或社区中，而不是养老院一类地方或是与大家庭、核心家庭生活在一起。居家养老更有利于老年人身心健康，相应的营建更适合老年人居住的房屋、发展社区护理等问题也获得了越来越多的关注。英国提倡居家养老、社区养老，鼓励健康老人自立。自二十世纪七十年代中期，英国就在社区照顾养老中引入了市场原则，确立了购买与供给分离的制度，社区养老网络中的服务供给主要由民间部门和非正式部门负责，而政府则主要扮演服务购买者和“使能者”的角色，以结合多方资源，构建多元化的社区养老服务输送供给系统。[3]1989年英国发布了《社区照料白皮书》，强调尽量使老年人居留在家的必要性。2001年又发布了《全国老年人服务框架》，提出了促进自立和以个人为中心的照料，改善服务的质量和连续性，扩大服务内容，改善长期照料等内容。[2]美国的居家养老模式主要有自然形成退休社区和居家援助式养老两种。自然形成退休社区是指老年人退休后仍在自己熟悉的或离子女近的社区生活或养老。而自然形成的退休社区一般由政府拨款，资助这里的社会项目管理服务、老年病人护理、家庭服务等。社区内还建立有老年人互相照料机制，鼓励老年人参与社区管理，将社区内的老年人从服务的被动接受者转变为服务的积极消费者。目前，美国年过55岁的退休老人中，约有27%的老人居住在自然退休社区中。“居家援助式”老年公寓则是专为家境较富裕，生活尚能自理的老人设计的，它比普通公寓提供更多的居家服务又比医疗设施完备的养老院便宜，十分受老年人的欢迎。[4]

（3）推行“以房养老”模式

荷兰是“以房养老”模式的发明国。在荷兰，社会崇尚小家庭观念，一旦子女成年，父母和子女双方在经济上就会完全独立，且双方互不承担抚养赡养义务。也正是因此，荷兰得以成为“以房养老”模式的发明国，也就是说老人在退休后卖掉以前与子女共同居住时的大房子，而换成专门面向老年人开发，离医院、超市等日常生活医疗配套设施更近、更完善的地区。同时“大房换小房”后还能使退休后经济比较拮据的老年人获得部分养老资金。这一养老模式在荷兰只是作为国家养老保险的额外补充，而并未成为主流。[5]

大都会博物馆转心瓶解说词链接：https://www.metmuseum.org/art/collection/search/48764；

（二）第二组国家的应对措施

第二组国家总和生育率为1.3-1.5，其中日本、意大利和德国是世界上少子老龄化程度最高的三个国家。尽管这些国家也出台了一系列鼓励生育的措施，但是除俄罗斯外，其他国家都收效甚微。这些国家出台的政策主要有以下几条：

1.育儿补贴政策

针对俄罗斯愈演愈烈的人口减少趋势，2000年普京就任总统以后酝酿推行少子化对策，终于于2006年实施，即从2007年开始，对于生育二胎的母亲，政府在孩子3岁后会支付给每个家庭25万卢布的指定限定用途资金（25万卢布的用途限定在购买或改建住房、教育、储备退休金中的任意一项）。另外普京总统还提高了儿童补贴额度及母亲休产假期间的工资保障额度。俄罗斯的少子化政策取得了显著效果，2008年新生儿的出生数量从1991年的121万人增加至171万人。总和生育率在1999年创下最低记录为1.17后逐渐开始上升，2009年增加至1.6。日本作为全球少子老龄化最严重的国家，自上世纪90年代起，日本政府便针对“少子化”提出了强化育儿支援的“天使计划”，此后又相继出台了支援育儿计划、扩充育儿补贴、增设保育设施等措施。但是这些对策的效果并不明显，生育率自2005年触底以来，虽有所回升，但幅度十分有限。2001年意大利政府导入了父母双方同时休产假的政策，并通过财政支付，新增托儿所及扩大托儿服务。另外扩大孩子补助金等经济支援，例如女性在生育第二胎时，一次性支付1000欧元的分娩补助金。2006年，意大利总和生育率提高至1.32，基本与日本保持在同一水平。德国2005年人口出生率为1.34，因为2007年1月1日起生效的一项大幅提高生育补贴的政策，在德国迎来了一次小的“婴儿潮”。但是目前，这一政策影响更多的是妇女生育孩子的年龄，而非生育数量。

2.提高法定退休年龄

上世纪70年代，日本规定的退休年龄为55岁，在80年代延长至60岁，现在进一步延长至65岁。2011年意大利政府也宣布将于2018年将意大利全民的退休年龄升至66岁。德国2012年开始实行的退休制度改革法案，决定从2012年1月1日起，用12年的时间把退休年龄延长一年，一年延长一个月。然后再用6年的时间把退休年龄延长一年，一年延长2个月，到2030年，把退休年龄延长到67岁。但是德国实行的是弹性退休政策，公民在法定退休年龄制度下，仍然可以选择提前退休或是半退休。半退休即领取部分养老金的同时，取得部分工资收人，但是缴费的义务亦同步进行，直到法定退休年龄后养老金额度才增长至完全比例。[6]

3.降低养老金发放标准

意大利的法定退休年龄是名义上的，如果职工交纳的养老保险达到一定年限即可退休，所以，很多意大利人未到法定退休年龄就选择退休了。为应对债务危机，意大利将退休改革的重点放在了逐步降低养老金的发放标准：由工资的90%逐步缩减到70%，把全社会养老金的支付总额控制在GDP的15%左右。[7]

4.改善老年群体生活待遇

第二组三个国家中目前唯一没有提高法定退休年龄的是俄罗斯。俄罗斯没有提高法定退休年龄或许是应为其国内人口平均寿命只有约66岁，远低于欧洲国家的80岁左右，俄罗斯老龄化问题与部分欧洲国家相比也不是特别突出。目前普京总统的人口政策中一项重要的内容是改善老年群体的生活待遇，延长人均寿命。在2012年的养老改革方案中俄罗斯计划将公民的养老金从2015年起至少提高45%。目前，俄罗斯的养老保障基本覆盖包括城镇、农村在内的全体合法居民。2008年，俄罗斯又成立了资金来源于石油、天然气收入的“国家福利基金”，来建立“公民养老金资本”，以鼓励退休人员继续工作并增加他们的收入，并作为养老金系统可能出现的不足的补偿，规定公民每自愿缴纳1000卢布，政府就在其养老基金的个人积累账户上相应的补充一千卢布。

（三）第三组国家的应对措施

第三组的韩国和台湾是目前世界上少子化最严重的国家和地区。2005年韩国的总和生育率降至1.08，为世界最低水平，少子化进程是其他发达国家的近8倍。目前台湾的总和生育率为1.3，是全球“老的最快”的地区之一。面对如此严峻的局面，韩国和台湾都认识到了少子化问题的严重性，采取了一系列应对措施。

1.发放生育津贴

在台湾，年收入113 万元新台币以下、有一方在家照顾2 岁以下婴幼儿的家庭，在小孩18岁以前，内政部门每月会补助2500-5000 元不等的新台币，对于单亲家庭、隔代教养等家庭，每月还会发放17880 元的“特殊境遇”津贴。台湾各县市政府也会发放一次性的生育津贴，其中马祖对于第二三胎的津贴，分别为5 万、8 万元。[8]韩国也为产妇提供生育津贴，对育有两个以上子女的家庭每月提供一定的儿童津贴，并且为患有不孕症的夫妇支付部分医疗费用。2006年7月韩国出台了《seromaji 计划》，规定从2007年开始连续5年，韩国政府每年投入19万亿韩元的财政资金用于生育相关保障。

2.按揭式“住宅养老制度”

韩国的“住宅养老制度”也被称为“反向按揭”，指的是65岁以上的老人可以将自己拥有的住宅作为贷款担保物,而韩国住宅金融公司(KHFC)反过来可以每月以养老金的方式支付其一定数额的生活费以保障拥有住宅但没有现金收入来源的老人生活的稳定。在此计划下，住宅已变成老年人不再依靠子女,而以住宅为收入来源的一种新的养老模式。如果老年人无法偿还生活补助金,在他们去世后,住宅金融公司(KHFC)则可售卖住宅以偿还债务,或由住宅继承者代为偿还债务后拥有整个住宅。[9]按揭式的“以房养老”在台湾也已经进入最后筹备阶段，“以房养老”在台湾采取社福模式，由当局负最后责任，优先照顾老年“近贫者”、“无继承人”的65岁以上长者，按名下不动产市价行情每月领取一定金额，即可得知每月可领取的给付金额。但是由于华人传统观念希望将资产留给后代，按揭式“以房养老”在华人社会的可行性暂时难以评估。目前，台湾“以房养老”是提供长者在经济安全方面一项“补充性”选择，以长辈个人意愿为准。[10]

（四）发达国家应对少子高龄化对策评析

综上可知，发达国家应对少子高龄化对策各有千秋。首先，第一组国家的少子化对策不仅仅是金钱方面的补助。法国是欧洲国家中最早面对少子化的国家，发展为如今欧洲生育率最高的国家，它的家庭补助、育儿补贴、对非婚生子女法律地位的提高和独特的所得税制度，取得了很好的效果。而英国广受好评的便是它创建的轻松育儿环境、能够减轻父母育儿压力的劳动体系。而第二组国家中，日本虽然在少子化问题的政策制订方面颇下功夫，然而在少子化的资金分配和投入上却存在很大的欠缺。与其他发达国家相比，日本政府的社会支出主要偏向解决高龄化问题，而用于少子化支援的资金占GDP 的比率甚小，在对于孩子、年轻人有关的家庭、积极的劳动政策、失业方面的支出占社会总支出的比例仅为1.92%，这一比率在英国为5.22%、德国为6.30%、法国更是高达7.48%。没有雄厚的资金支援为总合生育率的提高保驾护航，是日本在高度重视少子化问题的情况下少子化问题越发严重的主要原因。另外两个国家意大利和德国同样存在这方面的问题。虽然韩国政府绞尽脑汁制定政策鼓励生育，然而经济低迷导致晚婚晚育甚至不想生育、移民海外和海外生育的现象增加。基于保守家庭观念不接受非婚生子，边工作边抚养孩子的环境欠完善等都是韩国今后需要解决的重点问题。加之韩国的私立教育费用在OECD国家中处于最高水平，激烈的入学竞争和高学历化带来的家庭负担加剧，也加速了韩国进入少子化国家的脚步。

三、发达国家少子高龄化对策对我国的启示

因为计划生育政策的实施，我国的总和生育率在20世纪90年代降到人口替代水平以下后，2010年总和生育率仅为1.18，远低于发达国家平均水平。现在我国大部分省份已逐渐实施“单独二胎”政策，但是受西方文化思潮的影响，生育观念在我国已经发生了重大转变，不婚主义、丁克家庭在部分地区十分盛行，养儿防老的观念逐渐弱化。另外，都市生活巨大的压力、女性在家庭和工作间的两难、孩子抚养和教育成本的不断攀升也迫使一些年轻父母少生甚至不生孩子。“单独二胎”政策对生育率的刺激效果如何目前尚无法明确。而且我国社会受传统文化影响，与法国、荷兰、美国等国家相比对非婚生子的接受度较低。但是我国和发达国家一样存在阻碍生育率提高的生活压力、孩子抚养教育成本高、不利于生育的劳动环境等因素，一样在少子化的背景下面临巨大的养老压力。这些发达国家的少子老龄化对策，特别是多样化的刺激生育政策和社区养老政策，对我国目前的情况来说具有很好的借鉴意义。下面我们将重点介绍可以在我国适用的几种少子老龄化对策。

第一，营造轻松育儿环境。目前阻碍我国女性生育的一大原因就是边工作边养育子女的艰难性。很多母亲在生育后不得不辞去工作，而在子女进入幼儿园后这些母亲想要重新进入社会也面临重重困境。相比英国对学前教育的重视程度，我国在学前教育方面的投入，无论是在精力还是金钱方面都远远不够。在育儿压力越来越大的今天，我国大部分地区面临着育儿机构与育儿人才不足，入托难、学费高昂、育儿与女性职业生涯冲突等问题。我们不仅应学习英国，在立法方面完善学前教育制度，确保学前教育的质量和公平性，在学前教育机构建设、社区对幼儿园的大力支持、提高家庭在学前教育中的参与度等方面也要进行全面改进。同时还应参考法国的育儿支援措施，保障母亲在休完产假之后回到原单位、原职位工作的可能性，营造更加轻松的育儿环境。另外，工作分摊制和同劳同酬制也能很好的帮助年轻父母平衡生活与工作，可以给这些父母更多有弹性的时间，在工作和照顾孩子之间进行协调，有更多的时间与家人相处，同时又保障了家庭的收入来源和以后的养老金等问题。

第二，逐步提高法定退休年龄。在人均预期寿命不断提高的今天，法定退休年龄的提高既是大势所趋，符合整个经济社会和人口结构发展趋势，也符合人口寿命结构。但是提高的过程应该是逐步的，要有一定缓冲时间。例如英国在正式提高法定退休年龄前给民众十年的时间适应，还有德国逐步提高法定退休年龄的策略和弹性退休制度。

第三，引进“以房养老”与“住宅养老制度”。这两个制度有一定的相似性，都可以给退休后养老资金不足的老人带来一定的经济收入，同时也给子女减轻了金钱方面的赡养压力。但是，与台湾地区相同的情况是我国传统文化倾向把资产留给下一代，因此接受按揭式的“以房养老”模式还需要观念的转变。2014年开始，我国将试点开展老年人住房反向抵押养老保险，正式引入“以房养老”模式。

第四，大力发展多元化社区养老体系。居家养老更有利于老年人的身心健康，结合政府部门、非营利组织、志愿部门、商业部门和非正式部门的多元化社区照顾养老供给系统，是我国未来社区养老的发展方向。针对我国老龄人口日益增多，社会老龄化趋势明显的严峻态势，我国确立了“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的养老体系。养老产业的本质是服务，但是目前我国由政府主导的由上而下的养老服务缺乏市场参与性，往往既浪费了公共资源又没有满足老年人的实际需求。在这一方面我们可以借鉴英国社区养老中购买与供给分离的制度，把政府在福利输送中的主导角色转变为购买者和使能者的角色。

[1]英育儿津贴计划扩大:全职妈妈和奶爸家庭将列入,中国网新闻中心[OL].http://news.china.com.cn/world/2013-08/06/content_29634620.htm.

[2]解韬.英国应对人口老龄化的经验及对中国的启示[J].焦点战略探析,2012(01).

[3]陈兆颖.英国社会企业参与社区照顾养老研究[D],西南政法大学.

[4]卡佳.美国退休社区与居家援助养老[J].域外社区,2004(12).

[5]缪琦.荷兰拟推迟退休年龄以维持养老体系[N].第一财经日报,2013(09).

[6]戴卫东,顾梦洁.德国退休年龄政策改革、讨论及启示[J].德国研究,2013(02).

[7]刘植荣.各国真实退休年龄及养老制度.羊城晚报[N/OL].http://opinion.huanqiu.com/1152/2012-07/2884901_3.html.

[8]台湾少子化海啸来了.人民日报海外版[N/OL].http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2013-12/09/content_1359084.htm.

[9]金辰洙.韩国老龄化与养老保障制度[J].学海,2008(04).

[10]中国敬老院网，优老·国际福祉交流[OL].http://www.jinglao.net/taiwan/9576.html.