淄博市社会组织发展现状调查研究

胡金强

一、基本情况

社会组织是指在政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调、监督等作用的非政府、非营利性的组织。当前我国由民政部门登记管理的社会组织类型，主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会（基金会登记和管理权限在省以上）。截至2013年12月底，淄博市共有社会组织2790家，其中，社会团体1066家，民办非企业单位 1624 家。目前淄博市社会团体大致分为三类：一是单纯进行理论研究和内部交流性质的学（协）会;二是具有一定行政管理职能的社团。此类协会除收取会费外，还对会员单位开展服务，收取技术咨询、服务等费用;三是受政府委托代政府行使某项特定的收费职能的协会。民办非企业单位主要存在于教育、卫生、科研、文化、民政、体育、司法等7大领域，以教育、卫生和科研方面的民办非企业单位居多。

二、存在的主要问题

客观地分析，当前淄博市社会组织管理方面主要存在四个方面的问题：

（一）政府职能转移不到位，社会组织发展举步维艰。党的十八大、十八届三中全会反复强调，政府应把一些能够由社会组织承担的职能转移出去，使社会组织参与到社会管理和社会服务事务中来，但政府职能转移远未到位。有的认为社会组织承担不了优质高效地为社会、为政府服务的重任，一旦赋予社会组织某些职能，就会导致管理失控。有的出于自身利益不愿转移职能给社会组织。有些已经转移给社会组织的职能仍然受制于政府部门，或受政府部门干预较多。或者由政府部门现任领导或离任领导兼职，或者在资金政策上受到其控制，许多行政部门自觉或不自觉地把社会组织看作是他们的附属机构。

（二）社会组织自身力量不强，功能发挥难以大有作为。 一是缺乏稳定的资金来源。社会组织的资金来源主要是会员缴纳的会费、政府资助、社会捐赠、服务性收入或者其他合法收入。二是缺乏高素质的专业人才队伍。社会组织从业人员由于工资待遇普遍不高，加之缺乏社保、医保、住房、职称等方面的政策保障，因此，难以觅到高层次人才。三是缺乏良好的内部治理结构。目前不少社会组织还没有健全以章程为核心的自律和内部管理制度，缺乏符合现代法人治理结构要求的管理机制、自律机制和监管机制。

（三）管理体制机制不健全，社会组织发展发展缺乏有力支撑。一是政府缺乏社会组织发展规划。目前社会组织发展处于自发状态，地方政府都没有发展规划和协调机制，对待社会组织的指导思想不是加强扶持发展，而是强化监督管理。很多行业协会反映，尽管行业协会真正出现问题的很少，但几乎每年都要面临政府有关部门的清理整顿，将行业协会作为一个“老虎”来打，而且宣传舆论也大多是负面的报道。 二是登记管理机关缺乏管理力量。三中全会明确了“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。目前，市民间组织管理局8个行政编制，淄博市区县10个民间组织管理机构只有16名工作人员，80%以上的区县民政部门没有专设的民间组织管理机构，有的区县一个工作人员至少兼任两个科室的工作，根本无法开展执法监察等工作。三是业务主管单位缺乏管理制度。目前对行业协会管理仍实行双重管理体制，除了民政部门负责登记管理外，业务主管部门也是一个重要的管理者。但业务主管部门应当履行哪些职责，目前缺乏具体的制度规定，致使业务主管部门的自由裁量权过大，想管就管，不想管就不管;凡是有利于本部门利益的就管，反之就不管。

（四）社会组织党建工作发展不平衡，党建工作亟待加强。一是社会组织创先争优活动开展不够平衡，少数社会组织、部分业务主管单位重视不够，宣传动员不充分，工作不主动。二是各级社会组织党工委力量严重不足。本来社会组织管理力量就比较薄弱，再加上社会组织党建这项艰巨复杂的工作，有些力不从心。三是一些党组织活动载体设计与社会组织自身实际贴得不紧，活动载体缺乏吸引力，特色不够鲜明。

三、对加强淄博市社会组织创新管理的几点建议

（一）以观念创新推进社会组织建设和管理新突破。美国、日本等发达国家每万人有50个以上非政府组织（类似我国的社会组织），淄博市每万人只有6.4个。目前淄博市社会组织数量较少、规模较小、实力也较弱，与日益完善的市场经济发展相比，与构建社会主义和谐社会的要求相比，淄博市社会组织的发展还远远不够，功能作用发挥也远未到位。因此，不论是各级政府领导，还是相关的政府部门，都应当转变观念，提高对社会组织在社会建设中重要地位的认识，使之充分发挥作为党和政府与社会各界群众之间桥梁纽带的作用。各级政府、相关政府部门既要加强对社会组织的监督检查，更应关心和重视社会组织的培育和发展，为社会组织发展提供积极热情的服务，并通过培育城乡居民的参与意识，让更多城乡居民参与到社会组织中来。

（二）以体制创新推进社會组织建设和管理新突破。（1）要加快政府向社会组织转移职能和购买服务。可探索建立以下几个模式：一是行业协会购买服务模式。二是城市社区购买服务模式。三是社会工作购买服务模式。（2）要创新社会组织依法参政议政的渠道。一是建立社会组织人才参政议政的平台。应探索增设业界“界别”，在各级党代会、人代会和政协会议中增加“社会组织代表”，科学确定适当的名额，发挥社会组织参政议政的积极作用，增强社会组织的政治责任感和服务社会的功能。二是建立政府部门与社会组织沟通协调的机制。政府及相关部门在制定出台涉及公共管理和公共服务等领域的政府规章、公共政策、行政管理措施和行业发展规划之前，可通过一定的方式征求和听取相关社会组织的意见和建议。三是建立社会组织优秀人才使用的制度。拓宽用人渠道，将社会组织中的优秀人才纳入各级选拔任用视野，并逐步建立起从社会组织中选拔和招聘优秀人才的工作机制。

（三）以政策创新推进社会组织建设和管理新突破。（1）建立促进社会组织发展的政策法规体系。除国家层面的立法外，各级都应适时制定促进社会组织发展的政策法规。如出台地方性法规《行业协会管理条例》、《异地商会登记办法》、《人民政府购买社会组织服务实施办法》、《社会组织评估暂行办法》等地方法规或规范性文件，为社会组织建设和管理提供强有力的政策保障。（2）制订落实税收优惠政策。研究出台社会组织税收优惠办法，增加优惠税种，保证政策落实，让社会组织真正享受到非营利组织的税收优惠;对保障性社会组织，可享有会费收取、政府委托培训等项目的税收减免待遇;对育养服务、教育劳务、医疗服务、技术服务、农业服务等公益服务免征营业税和其他税收。应使民办非企业单位享受与同类事业单位相同的平等政策待遇。通过税收优惠规范其服务活动，助推其快速发展。（3）建立社会组织孵化基地。可学习日照等地的经验，盘活政府现有资产，筹建社会组织服务中心，打造社会组织孵化基地。采取“政府支持，民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、社会组织收益”的模式，为初创阶段的社会公益组织提供场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等资源，扶助这些社会组织逐渐成长。

（四）以管理创新推进社会组织建设和管理新突破。（1）建立社会组织等级评估制度。由权威机构对各类社会组织进行等级评估，达到一定等级的社会组织才能承担政府授权或委托的职能。对长期处于低等级的社会组织要适时予以淘汰。引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。政府有关部门将社会组织规范化评估的结果，作为社会组织是否可以承接政府职能的一个重要依据，将规范管理和培育扶持有机结合起来，以此提高社会组织规范化水平，同时培育社会组织的优秀品牌，扩大社会组织的影响力。（2）建立社会组织信息公开和重大事项报告制度。公开透明，是公众对社会组织尤其是公益慈善类社会组织的基本要求，也是社会组织必须履行的义务。积极探索公益慈善类社会团体、民办非企业单位等其他社会组织信息公开的机制和方式，逐步推广到所有社会组织都实行信息制度。社会组织信息公开的基本要求是：社会组织的事务，涉及公众利益的，要在新闻媒体公告;其他重要事务，要在登记管理部门指定的网站公开，到登记管理部门备案;一般事务，要在社会组织内部公开，接受社会各方面的监督。