浅读新《行政单位财务规则》

张占宇

为适应我国财政体制改革的逐步深化和行政单位财务内外部环境的不断变化，财政部2012年12月6日正式颁布新《行政单位财务规则》（以下简称新《规则》），并于2013年1月1日起施行。这是行政单位财务制度进行的一次重大改革，必将对财政管理和行政单位财务工作产生深远的影响。本文试从三个方面阐述新规则修订的背景，新旧规则的变化及对单位财务管理工作的积极意义。

一、行政单位概念及其财务管理工作的特点

在探讨规则之前，先简要的了解一下行政单位的概念及其财务管理的特點。行政单位是依照宪法和有关组织法的规定设置的，行使国家行政职权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的各级国家机关，具体包括全国人大和地方各级人大机关、国务院和各级地方政府及其所属机构、各级法院和人民检察院、政协各级常设机构以及政党组织的中央和地方各级常设机构。简要来讲行政单位的特点就是依法设立，其工作人员一般列为国家行政编制，实行公务员体制管理，活动经费均为财政全额拨款。

正是由于这些特殊性，使得行政单位的财务管理同企事业单位具有不同的特征：（1）经费来源的单一性，行政单位主要行使国家社会管理职能和公共服务职能，没有社会生产职能，其所需资金全部来自财政拨款。（2）经费使用的优先性和无偿性，鉴于行政单位的职能，因此其在公共支出中处于优先地位，而行政单位的非盈利性，作为资金提供者的国家，并不期望收回或获得经济利益。（3）财务管理的统一性和政策性，主要表现在有统一的财务管理工作方针，即“勤俭建国、厉行节约”，有统一的机构、编制，有统一的经费开支标准，有统一财务管理制度。《行政单位财务规则》就是行政单位财务管理的具体行为规范和基本依据。

二、新《规则》修订的背景

原《规则》是1998年1月19日经国务院批准施行的，十几年来《规则》对规范和加强行政单位财务管理工作发挥了极其重要的作用，主要表现在：一是标志着我国逐步建立了适应社会主义市场经济体制和公共财政要求的独立行政单位财务制度体系;二是确立了“收支统一管理、定额、定项拨款、超支不补，结余留用”的预算管理办法，将行政单位的各项收入和支出全部纳入单位预算统一管理，实现了行政单位财务活动的全面反映;三是规范了行政单位收支管理，明确了收支分类以及开支范围和标准;四是明确了行政单位资产管理的责任和要求，强化了财政监督。随着公共财政体制的不断健全和财政改革的不断深入，财务管理的内容和形式以及行政单位的内外环境同时发生了巨大变化，原《规则》已不能完全适应新形势的需要，对其进行修订也成为必然。另一方面新时期财政管理工作提出新的要求，精细化管理的思想和方法被广泛应用于世界各国政府部门和公共管理领域，并取得显著成效，已成为当前财政管理变革的必然趋势。全面推进财政科学化、精细化管理迫切需要建立全面的、适应管理要求的财务会计制度，真实地反映各项财务、会计信息，充分发挥“参谋助手”、效益管理及监督职能等作用，而原《规则》已不能完全适应改革和发展的新要求，也难以满足目前行政单位财务管理的需要。再者，随着社会经济的发展，行政单位承担的社会管理和公共服务职责也随之加重，而目前行政单位财务管理水平与其履行职能的需要相比还有较大差距，一些单位还存在支出结构不合理，资金使用效益不高，甚至铺张浪费等问题，因此需要修改完善《规则》中的相关内容，体现厉行节约、降低行政成本、提高资金使用效益等要求，从而进一步提高行政单位的财务管理水平，确保行政单位履行职能需要。

综上所述，原规则的滞后性、以及行政单位财务管理内在要求和履行职能的需要，适时重新修订《规则》已十分必要。

三、新《规则》的创新

新《规则》基本维持了原有的框架体系，只对与财政改革管理要求不相适应的有关内容进行了修订和完善，进一步规范了行政单位收入管理、支出管理、结转和结余管理，充实了内控制度和财务监督等内容，新《规则》的创新主要有以下几个方面：

（一）首次引入了负债的概念。“负债”这一用语对广大企业会计人员来讲并不陌生，而在行政单位会计中提出却是首次。新《规则》第四十三条规定：“负债是指行政单位所承担的能以货币计量、需要以资产或者劳务偿还的债务，包括应缴款项、暂存款项、应付款项等。”包括应上缴财政的罚没收入、政府性基金、国有资产处理和出租收入、与其他单位或个人发生的款项、代管等待结算款项等，都属于行政单位的负债。但《规则》中的负债并不等同于债务，这里所说的负债是与资产相对应的一个会计概念，与行政单位通过银行贷款等途径举债形成的债务有着本质的区别，新《规则》中也特别规定：除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得用国有资产对外担保。

（二）首次引入了绩效管理的理念，这是此次新《规则》的一大亮点。新《规则》将预算绩效管理作为行政单位财务管理的主要任务之一，第二十三条明确规定：“行政单位应当加强支出的绩效管理，提高资金使用效益。”作为企业管理理论被引入到行政单位财务管理中，集中体现了财务精细化管理的要求。虽然行政单位不直接产生经济效益，但作为管理和公共服务的提供者，对于降低自身行政运行成本、提高资金使用效益负有义不容辞的责任，也符合当下政府会计改革的总体趋势。

（三）首次提出了内部控制的观念。从国内外经验看，内部控制是企业、非盈利组织乃至政府机构抵御外部风险，防止财务舞弊、提升管理绩效，实现可持续发展的有效途径。新《规则》明确引入内部控制理念，并单独制订了《行政事业单位内部控制规范》，是对行政单位管理提出的新要求，对于进一步提高行政单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防范机制建设，合理保证单位经济活动合法合规，资金安全和使用有效，财务信息完整，提高公共服务的效率和效果将产生积极意义。

（四）加强充实了财务监督的内容，强化了降低行政成本的要求。目前行政单位监督审核程序尚不够完善，监督力度相对薄弱，单位财务监督管理较为松散，直接导致了财务管理的低效能和国有资产的流失。新《规则》扩大了财务监督的内容：“行政单位财务监督主要包括对预算管理、收入管理、支出管理和结余管理、资产管理、负债管理等的监督”，增加了财务监督的方式，“行政单位财务监督应该实行事前监督、事中监督、和事后监督相结合，日常监督和专项监督相结合，并对违反财务规章制度的问题进行检查处理”，体现了对行政单位财务过程管理的新思路。而厉行节约、降低行政成本是贯穿新《规则》修订的一条主线，在关于行政单位财务的基本原则方面，增加了“降低行政成本”的原则规定，控制和降低行政成本的要求贯穿于各章节中，这是对行政单位厉行节约财务管理工作理念的进一步强化。

（五）新《规则》首次建立了财务信息披露制度。新《规则》规定“行政单位应当建立健全内部控制制度，经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息”，对于单位部门预算和部门决算数据信息依法向社会公开，接受群众监督。同时新《规则》对行政单位财务分析的和指标也做出了新规定，财务报告各项财务分析的指标也更为丰富和细化，为部门预决算的信息公开奠定了基础，这在一定程度上遏制了容易造成公共财政重大支出管理目标不明、责任不清、效率不高、浪费严重甚至官僚主义现象。

总之，新《规则》的修订，适应和体现了财政体制改革的需要，符合财政科学化、精细化管理的要求，有助于规范行政单位财务行为，加强基础会计工作，厉行节约，降低行政成本，提高财政资金使用效益，从而保障行政单位工作任务的顺利完成，促使行政单位运行机制不断完善。作为一名行政单位的会计人员，我们应认真学习、理解和领会新《规则》的有关规定，充分认识规则修订的重要意义，从我做起，在实践工作中加以贯彻落实。

参考文献：

[1] 《行政单位财务规则解读》

[2] 《最新行政事业单位财务会计制度讲解》