华北抗日根据地精兵简政期间基层政权建设述论

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摘要：精兵简政是中国共产党巩固抗日根据地的一项重要政策。为克服根据地政权机构配置上的“头重脚轻”现象和工作效能低下等问题。华北抗日根据地在精兵简政期间，通过开展干部培训工作、选派有能力的干部充实基层、建立完善规章制度、改变工作作风等一系列有针对性的措施，不仅提高了干部素质，而且提高了根据地政权机构的工作效率。华北抗日根据地的基层政权建设之所以能够取得比较明显的效果，主要是因为根据地政权能顺应形势的变化发展，注重调查研究，坚持党的群众路线。

关键词：华北抗日根据地；基层政权建设；干部素质；工作效能

中图分类号：K265文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）11-0144-05

基层政权建设的好坏直接关系到抗日根据地的巩固和发展。面对政权机构配置上的“头重脚轻”现象和工作效能低下等问题，华北抗日根据地在基层政权建设方面采取了一系列切实有效的改进措施，并取得了明显成效。既往的研究，在论及抗战时期基层政权建设时，对于此种问题的出现及中共应对多有忽略，遮蔽了战争环境下党的基层政权建设的复杂与艰难，这种情况在精兵简政期间政权建设的研究中表现尤甚。有鉴于此，笔者拟运用档案资料和当时的报刊资料，对华北抗日根据地精兵简政期间的基层政权建设作一探讨，以就教于方家。

一、华北抗日根据地早期基层政权建设

存在的主要问题1.机构配置“头重脚轻”，基层干部相对不足

抗战前期，华北抗日根据地的党、政、军各部门上层机构均比较臃肿，下层机构相对比较空虚。如晋冀鲁豫边区政府机关的脱产人员就多达540余人，而事情繁多的下层机关则严重缺员。①有的地方因干部缺乏，在完成上级交办的任务时往往存在着敷衍了事的现象，“真正从政策观点看问题、检查工作、写调查研究材料的，为数甚少。”②有些基层机关甚至“见了上面发来的调查研究提纲、表格、纲目之类的东西就头痛起来，苦于无处下手，也不找下手地方和下手方法。不去一点一滴收集材料，为纸面上的问题吓住了。好些的，应付一下，凑几个数目字，讲些并无实际意义的话；再不然，就束之高阁，一年半载没有只字反映”③。以上情况，一方面与各执行机关的思想认识不够有关，一方面与基层干部的严重缺乏也不无关系。

2.干部使用不尽合理，干部素质亟待提高

华北抗日根据地在精兵简政前，基层政权普遍存在“大才小用”“才不称职”等现象。有的机关干部总以为“只要他能做一点事，就拼命的拉，拉住了就不放，并不管给他做的事是不是他的所长”，以致“使许多人感觉到英雄无用武之地”；有的工作人员以为横竖都是革命工作，何必多加选择，从而致使本来能力强的放错了岗位，能力弱的失去了求精的兴趣。④这样一来，不仅直接导致人才使用上的浪费，而且给革命工作造成了莫大损失。战争年代，不少领导干部的工作能力和文化素质都亟待提高。晋西北二专区35名科长中，能力强的有10人，能力平常的有19人，能力弱的有6人；38名区市长中，能力强的有9人，能力平常的有16人，能力弱的有13人；164名助理员中，能力强的有36人，能力平常的有81人，能力弱的有43人。⑤据1942年有关晋西北二专区的统计资料显示，通过民主选举出的92名村主席中，上过3年左右学的只有25人，粗识字的46人，文盲21人；通过民主选举出的116名村副主席中，上过三年左右学的23人，粗识字的53人，文盲40人；村书记大多是一些昏庸浅陋的知识分子，且缺4人。⑥

3.规章制度尚不完善，工作效能较为低下

精兵简政之前，华北抗日根据地不少地方都不同程度存在“坐机关作风与太平观念”，官僚主义较为严重，对工作大多采取“公文领导”，有的中层领导机关在某种程度上成为“转上转下的转运公司”。专署一级的部门领导不亲自下去调查了解情况，只要县、区领导向上汇报，并按县、区汇报的情况发号施令，而县、区一级领导对村、对群众也多是采取坐机关的方式强迫命令，从而导致出现上层“不愿接近群众，对群众的事情耳边风，无管理之兴趣”，而下级则因上级帮助不够而满腹牢骚，形成了上下层联系脱节以及上下级互相埋怨的现象。⑦有的地方事务主义和文牍主义较为严重，经常抓不住工作中心和要点，“甚么都做，甚么都想做到像自己主观理想那样，客观的条件不管，主观的力量平分。于是有的碰钉子，再碰去还是钉子；有的虽略有成绩，可是和劳费不相称，或者于事无补，甚至有害无益”⑧。有的政府机关的领导干部终日埋头于繁文琐务，对于时刻变化着的情况不能及时了解与掌握，对下边所发生的问题不能及时解决，政府的许多政策法令仅仅停留在纸面上，而不能贯彻到区、村中去，甚至有的一到区、村就变质。有的政府机关即便是对本机关内部的零星小事也须经过机关最高领导批准才可去办，如此就使得上级领导成了专管柴、米、油、盐的“管家婆”，没有时间去考虑全局性的大问题。二、华北抗日根据地精兵简政期间基层政权建设

采取的主要措施及其成效1.多措并举增强基层政权干部素质

为改变“头重脚轻”现象，切实充实基层政权，有效提高基层政权干部素质，华北抗日根据地结合当地工作实际情况，主要采取了以下几个方面的改进措施。

一是开展干部培训工作。为了提高村干部的工作能力和水平，晋冀鲁豫边区晋冀中学就专门招收部分村干部进行训练。对于招收培训的村干部，是否在职均可，但须具备一定的年龄和文化条件，即“年龄25岁以下的，有能力粗通文字的”。同时，为了增加受训的广度以平衡各县，采取各县公开分配名额的办法：临城5人，赞皇5人，内邱3人，和东3人，平（山）无（极）元（氏）2人，井陉2人。⑨

二是选派有能力的干部充实基层。鉴于上级机关干部相对较多、基层干部严重不足的现状，根据地决定选派一批“政治坚定”、坚持“群众立场”“勇于斗争”的“好干部”充实基层。⑩在这一原则指导下，临南许多“好干部”深入下层，如某区即派4名县区干部当村长以加强对敌斗争，另又有4名县级干部被派到区级机关。1943年，晋西北行署和中心区也下派42名干部赴晋西北二专区充实基层。其中，专署7人，河曲11人，保德5人，偏关4人，岢岚10人，五寨3人，神池和朔县各1人。从干部担任的职务来看，既有政府机关的岗位，如专员、秘书、科长、区长、科员、助理；亦有教育机关和司法机关的岗位，如完小教员、部长、公安股长；甚至还有社会团体的岗位，如剧团成员，可以说包罗甚广。区区42人，就分配到如此广泛的岗位上去，既说明晋西北二专署在研究人员分配上是下了一番苦工的，同时也说明晋西北二专署各级各类岗位对人才的急需。

三是充分动员因上层精简而节余下来的干部到基层建功立业。中共抗日根据地政权机关中普遍存有一种现象，即上层机关存在不少有能力、有文化但缺乏实际工作经验、需要到实际中去锻炼的知识分子；而下层机关则为另外一种景象：农民干部多，不识字，进步慢，工作能力一时不能提高，急需一批有相当文化程度的干部去“帮助他们学习，帮助他们工作，帮助他们对敌斗争，帮助他们贯彻政策法令，帮助他们发挥工作中的灵活性、机动性，以提高他们工作责任心与积极自动的热忱”。以晋西北抗日根据地为例，在加强基层政权干部建设方面，除晋西北行署与中心区下派干部充实到基层之外，晋西北二专署及所辖县、区也在简政中精简了一批干部派往下层工作，其中晋西北二专署派赴县一级单位工作的编余干部就有15人。在具体的职务安排中，保德、神池各有1人担任科长；河曲、保德各有1人担任科员；保德2人、五寨1人分别担任区长职务；河曲1人、保德2人担任助理；河曲、保德、二中各分得教员1人。需要说明的是，晋西北二专署的编余干部，除在本区域内分配外，还分配给晋西北六专署1人。再从干部调动的视角来看，晋西北二专署原任科长一级的34名干部中，调任裁判员的2人，调任秘书的2人，调任科长的7人，调任督学的1人，保留原任职务的2人，降为副科长使用的6人，降为科员的7人，调任区长的3人，调回专署的1人，养病的2人，降为代理科长的1人；原任区市长一级的40名干部中，保留原工作单位和职务的6人，撤职调专署教育的1人，降为副区长的1人，降为村长的2人，降为科员的6人，调任秘书的1人，回家生产的2人，降为助理员的12人，降为区文书的1人，调县考察的1人，死亡1人，调专署工作的3人，由市长改任区长的2人，保留原区长职务到异地任职的1人。

在此需要说明的是，在下放上层机关精余干部时，中共严令各地务须进行充分劝导，以令其欣然前往为原则，坚决避免强制实行。在这方面，有很多地方均执行得很好。比如，晋西北二专署在召集各机关团体干部传达精兵简政指示后即研讨专署及各县之干部配备问题，并与干部进行个别谈话和劝导。历时半月，“专署一级干部减去65%，减下干部均已根据需要与个人兴趣派至下层或参加生产工作”。在这一原则指导下，山东抗日根据地胶东区全体精简干部中有70%均深入下层工作，其中34%的处长级干部与42%的科长级干部深入县、区工作；科员级干部中，有71%深入区、村工作，29%参加经建工作。又如，晋冀鲁豫边区政府为加强下层工作特在边区级及专署级之组织机构简缩中抽出部分干部充实县、区、村下层领导。同时，为了更有力地推动这一工作，考虑到人们不愿接受降职的心理，有的地区还提出可在一定条件下保留原级别等优惠条件。

通过以上举措，华北抗日根据地的基层政权干部建设工作取得了较为显著的成效，不仅基层干部数量得到较好充实，而且基层干部的质量也大为提高。在晋冀鲁豫抗日根据地，“边区政府从二月到现在共分配了368个干部，大部分是热情、纯洁、积极的青年，虽然经验很少，但有苦干的精神，分配五、六专区薄弱地区较多，在发动群众上、完成财粮任务上都表现了些成绩。”同时，为了适应艰苦的战争环境，“县级干部实行分区领导，以便能深刻了解区的情况，并能帮助区级干部掌握政策”；“违警罚法、负担上打埋伏之处罚等，均由区公所处理”；等等。再就公粮征收工作来说，晋西北二专区机构精简后，公粮征收工作完全交由村干部负责。如王家□，“去年换村长数人，今年区抗联秘书担任村长后，威信高，工作好，村群众有事都找他，不找区县”。

2.对症下药提升基层政权工作效能

基于工作效能低下的种种症状，华北抗日根据地在精兵简政期间对症下药地开展了基层政权的工作效能建设。

其一，针对有些政府机关中存在的“坐机关作风与太平观念”以及较为严重的官僚主义现象，采取了积极的应对措施。晋冀鲁豫边区政府通令所属各地，“政令要由繁而简，以便下级干部、人民能轻快执行”，并指出，在深入领导上，“决定专署加强对县领导，检查到区，研究到村；县加强对区领导，研究到村”。在具体的领导方式上规定，区、村干部要深入到群众中去，不得以出布告代之，所下命令应限于以下几类：即干部任免及奖惩事项，颁布条例、法令，行政区划之变更，确定制度及制度以外之经费开支，以及强制执行之事项等。晋西北二专署亦制定了较为周详的应对措施：一是建立健全各部门工作制度，要求“县长要顾及全县军、政、民，不应只坐县府之县长”。二是为使干部更好的深入基层，应尽量口头传达上级指示精神。同时，为提高效率，可事先规定好区、村干部接头的时间和地点。三是在村以下机构的工作中，应切实加强对各闾的分工领导，并在了解各闾的情况、解决群众的困难和问题中发挥应有作用。在村对闾的领导中，亦须“少用公文，多用口头传达”。

其二，针对有些政府机关中存在的“百废俱举”现象，肃清事务主义和文牍主义。相关各地在当时采取的有效之法主要有以下数端：一是精简政令，废除一些不必要的、无关紧要的烦琐文牍，对于必要的事务性文牍工作，也要力求改进和简化。在抗日根据地创建之初，政令繁多是一段时期内的通病，一些“既不便民，又不便干部”的烦琐政令对工作的深入开展带来诸多影响。在深受其害之后，各地纷纷制定了有效的应对之策。如晋冀鲁豫边区政府即发出指示，明令区、村不得出布告，专署、县府布告内容文案力求浅近、明确具体；少用呈文，少下命令，多用便函或指示，等等。二是大力减少村政权的各种会议，坚决废除无实际意义、徒费人力的会议与制度，减缓一切非当急之务的工作。《晋察冀日报》社论还呼吁各地应大力改进村代表会与村公所的工作制度、工作方式与工作作风，坚决克服严重存在着的村政事务烦琐、村干部各自为政等现象；健全和加强区对村的领导、县对村的工作，并予以认真深入地检查与研究。并认为，此尤为将简政政策贯彻到村以及健全村政权的关键所在。三是少办不急之务，节省不需之财，少用不需之人。在“人才有限、物力维艰，而抗战建国又经纬万端”的特殊时期，如果“百废俱举”，必将落得“一事无成”。因此，怎样善用人力、物力，把有必要办、非办不可的事情先办起来，把不必办、不能办的事情先放置一边，不办或缓办，应该是精兵简政时期所应秉持的办事用人的原则。比如，“办养老院是好事情，但是，为了养活两位老人，开支二十个人的预算就太浪费了；把每个青年、每个妇女、每个工人都组织到青救、妇救、工会里来是应该的，但是，在没有工人或工人极少的县区设立工会，一个千余人的乡而群众团体林立，似乎亦太浪费。”有鉴于此，《解放日报》刊登社论大声疾呼：“希望政府和民众团体在设立一个机关、办理一件事情、增添一个人员的时候，都首先考虑一下：‘在此时此地它有无绝对的必要这一个根本问题，要而不紧的事，宁可不办。”

其三，针对有些政府机关中普遍存在的较为严重的忙闲无度、随意而为现象，使各级政权机构忙有法则，切实完善基层政权的制度建设是当时各地普遍采取的应对之策。比如，晋冀鲁豫边区政府特就规定了以下数端：一是晋冀鲁豫边区政府及所辖各专署、各县应建立与加强联合办公制度，以便于研讨工作，进而避免迟缓与矛盾现象。二是各级政府在制定重要法令、政策及计划时，应事先征求其下级机关意见，以期深入切合实际情况。三是确定“财粮”“义运”“支差”及荣誉军人安置制度，建立健全档案、文牍制度，明确划定各自职责。四是晋冀鲁豫边区政府及所辖各专署对电报须在1天内答复，一般公文限3天内答复，须提交会议讨论解决者应尽量提前到最先召开的会议上解决。五是对于有制度、有规定的日常工作，晋冀鲁豫边区政府各科长、秘书主任及专署各科长等均有机动处理之权，但处理后须向负责首长汇报。六是政府所发一切政令、文件、布告，均应力求简明、通俗、易于了解和执行，并在政令发出后制定并发送文件检查表，跟踪检查政令实施情形，督促各地认真贯彻执行。即便村级政权，亦须切实建立健全定期的会议、汇报与检查制度。北岳区就规定：“村代表会今后规定二月一次，村务会议及各种委员会半月一次，公民小组会半月一次”，并建立村政工作条例，督促村政工作人员严格执行。同时，为适应恶劣的战争环境，使事权进一步集中，提高办事效率，按照晋察冀边区政府指示，北岳区还将村的各种委员会取消，在村公所内设民政、粮秣、教育、生产各委员，以简化村的组织机构，以便更好地贯彻上级政府的各种政策与法令。

通过以上举措，政府机关的工作效能得到了明显提高。如兴县“司法科分工明确，干部责任心提高，做到有案件即判决即解决，纠正了过去拖延的现象”，“二科将田赋、粮草之催交直接交区、村办理。下级工作的自动性、独立性亦见加大，如水磨滩、新寨上的村长都能自动布置工作，消除了依赖上级的心理”。又如，新华书店晋西分店合并到交通站后，工作上“分工负责，大家互助，一起完成任务”；内部组织“已由八部门减为五部门，各部门的会计取消，统一于一个会计”；收发报纸开清单也从每星期一次改为每月一次。办事程序精简后，虽然工作人数由原来的24人精简到6人，但工作效率反而比过去有所提高。

三、华北抗日根据地精兵简政期间基层政权建设

取得成功的主要原因华北抗日根据地精兵简政期间的基层政权建设之所以能够取得明显成效，主要有以下几个方面的原因。

1.顺应形势的变化发展

抗战初期，为了巩固敌后抗日根据地，应对日军的疯狂进攻，华北抗日根据地开展了大规模的政权建设。然而，一方面因顾上未顾下，致使有些地方出现了较为严重的“头重脚轻”现象；另一方面，则因未能兼顾工作效能建设，致使有些地方出现了较为严重的效能低下问题。与此同时，日军对抗日根据地展开了空前严重的大“扫荡”，致使华北抗日根据地面临着极为严重的生存危机。在此情势下，华北抗日根据地的基层政权建设紧扣时局之变，提出了加强基层干部素质、提升工作效能的可行性方略。有的抗日根据地还专门发出指示，要求各专员、县长，对于“减掉的干部”，“应尽可能加强下级工作（财经、司法、公安、武装部门）”。为了使转入下层的干部能够安心工作，有的抗日根据地还严令下放干部务必服从分配，并“在工作中改造自己”。这些简政放权的总体思路，既顺应了根据地基层政权建设纠偏补弊的时局之变，也体现了应对瞬息万变的战时特色。

2.重视调查研究

精兵简政之前，华北抗日根据地的基层政权建设中，调查研究并没有引起足够的重视。有的领导干部虽然任职多年，可是还不知道自己的“家当”有多大；自己管辖土地和人口有多少；党的各种政策在执行过程中有什么影响、变化和反应；脱离生产的干部有多少；自己共培养提拔了多少干部；组织了多少群众；等等。此种积习不仅是对群众路线的背离，而且不利于搞好基层工作。对此，当时的《抗战日报》专门发表社论指出，“过去一知半解的想法，‘大概、‘差不多的说法，粗枝大叶的做法，形式主义的报告法，空洞条文式的总结法，一味玩弄字母，等等，都再不能发展，也再不能继续了”，“这样的一套，必须打碎”。并认为，打碎这种做法的最好最有效的办法就是深入群众开展调查研究，“除了调查，再调查，多多收集材料并进行研究得出结论之外，没有别的法子”。同时，为了使调查研究更加贴近实际，该社论还严厉指出，“一切革命者，都得先检查一下自己的头脑，把主观主义挖出来，抛掉它”，“同时检查自己的工作方法，把主观主义、形式主义的东西改变为依据客观、实事求是的。不了解具体情况执行政策是冒险的，一定不免犯错误，这是坏干部的做法。而只有当你又了解具体情况，又能正确执行政策，使工作不断进步和成功，这才是好干部”。

3.注重践行党的群众路线

华北抗日根据地精兵简政期间的基层政权建设之所以颇具成效，还有一个极为重要的原因，那就是工作中注意倾听群众呼声，并针对基层干部缺乏和基层政权工作效率低下等情况，采取了一些相应的对策措施。与此同时，根据地的精兵简政工作和基层政权建设得到了根据地人民群众的广泛支持。有的群众还积极建言献策，如针对精兵简政中调查研究环节存在的一些问题，提出了“为研究问题而调查”的动员建议，具体做法就是“必须了解调查统计是为了研究问题，为了帮助工作”；“必须把调查统计和解决问题配合起来”；“应该在调查的方式上，多加研究和注意”。这样，不仅有助于充分调动根据地人民的工作积极性和主动性，使调查研究工作更加贴近工作实际，而且有助于提高根据地基层政权建设决策的针对性、可行性和有效性。

注释

①中国人民解放军国防大学《刘伯承传》编写组：《刘伯承传》，当代中国出版社，2007年，第423页。②③《调查研究不是“额外负担”》，《抗战日报》1941年12月9日。④晋冀鲁豫边区政府：《为适应战争改变各级政府机构的指示（1942年7月20日）》，河北省档案馆藏，档案号：576—1—17—4。⑤⑥《晋西北二专区精兵简政初步总结报告（1943年2月）》，山西省档案馆藏，档案号：A99—1—4—1。⑦晋西北二专署：《二专署1943年精简汇报材料》，山西省档案馆藏，档案号：A99—1—4—3。⑧谢觉哉：《提高政府工作效能》，《解放日报》1943年1月10日。⑨《晋冀鲁豫边区太行第一专员公署指示（1944年8月12日）》，河北省档案馆藏，档案号：95—1—19—5。⑩晋察冀边区行政委员会：《晋察冀边区专署县区政府简政草案》（1944年7月3日），河北省档案馆藏，档案号：579—1—10—3。《派好干部到下层去，各地实行精兵简政》，《抗战日报》1942年10月22日。《晋西北二专署精兵简政前后的各种统计表》，山西省档案馆藏，A99—1—4—4。社论：《彻底精兵简政》，《抗战日报》1942年6月27日。《晋西北二专署精兵简政前后的各种统计表》，山西省档案馆藏，档案号：A99—1—4—4。《晋西北二专署精兵简政前后的各种统计表》，山西省档案馆藏，档案号：A99—1—4—4。《新华社胶东廿八日电》，《解放日报》1943年4月1日。《节省民力充实下层，晋冀鲁豫再精简，晋豫边区工作日有进展》，《解放日报》1943年1月18日。李一清：《简政工作的初步总结·太行太岳区（1942年9月20日）》，河北省档案馆藏，档案号：576—1—11—1。《晋冀鲁豫边府决定简政具体办法》，《解放日报》1942年6月27日。晋冀鲁豫边区政府：《关于简易政令的指示信（1942年3月7日）》，山西省档案馆藏，档案号：A198—2—6—10。社论：《目前村政权建设的重点》，《晋察冀日报》1943年3月24日。社论：《再论精兵简政》，《解放日报》1942年2月20日。《北岳区改革村政机构，减少委员会数目》，《抗战日报》1942年4月18日。《兴县精简点验完毕，工作效率与制度均有改进》，《抗战日报》1943年3月4日。《新华书店简便工作手续，进行群众文化普及工作》，《抗战日报》1943年4月17日。晋冀鲁豫边区政府：《简政中简编工作的总结（1942年2月至7月底）》，山西省档案馆藏，档案号：A198—2—6—1。太行六分区：《关于高干会“群众工作”的传达报告（1943年3月10日）》，河北省档案馆藏，档案号：106—1—1—1。《小建议：为研究问题而调查》，《抗战日报》1942年2月10日。

责任编辑：南武中州学刊2014年第11期论汉代的倡伎与诗歌2014年11月中 州 学 刊Nov.，2014

第11期（总第215期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11