代建制在军队工程项目管理领域中的应用分析

周晟 方晓东

(1.军事经济学院,湖北武汉 430035;2.上海市警备区,上海 200040)

代建制在军队工程项目管理领域中的应用分析

周晟1方晓东2

(1.军事经济学院,湖北武汉 430035;2.上海市警备区,上海 200040)

文章在剖析军队工程项目管理改革的必要性和推行代建制的优势的基础上,从指导思想与原则、代建项目的使用范围、组织程序、各主体之间的权利与义务、对代建单位的监管等方面,对军队工程项目管理推行代建制的具体操作进行了全面的阐述。

军队工程 项目管理 代建制

代建制是指对非经营性项目通过招标等方式，选择专业化的工程项目管理公司即代建单位，代行投资主体的管理职能，按照投资主管部门审定的管理目标，负责项目实施全过程的管理，项目建成后再移交使用单位的制度。全国已有多个省份进行了代建制的尝试，实践证明：实施代建制后，工期一定程度上得以缩短，工程质量进一步提高，工程造价控制的效果明显。而军队工程建设是政府投资非经营性项目的重要组成部分，但传统的工程项目管理模式已越来越不适应市场经济发展的需要，因此顺应国家投资体制改革的潮流，在军队工程建设领域推行代建制模式，已成为军队工程项目管理发展的必然趋势。

1 军队工程项目管理改革的必要性

目前在军队工程项目管理中，主要采用工程指挥部的模式。全军各大单位的工程建设任务多由总部下达，由各大单位组织实施，工程建设主管机关大多是军区级基建营房部门，执行单位则是由基建营房部门从下属单位抽调专业人员组成的工程指挥部。随着建设领域新材料、新工艺的层出不穷，工程建设现代化的程度越来越高，军队工程建设参与单位也越来越多，管理工作量大、协调难度大，因此现行的管理模式已难以适应新形势下工程建设的管理需要，推进军队工程建设项目管理模式的改革势在必行。

首先，军队建筑工程日益呈现出大型化、复杂化的趋势，这就要求由具备专业知识和丰富经验的专业人员来负责建设项目的管理。但当前军队工程项目管理人员往往缺乏必要的专业知识和足够的管理经验，军队建设单位难以承担起工程质量、工期、投资计划和投资效益的全部责任。这就要求改变以往军队工程建设“投资、建设、监管、使用”多位一体的模式。

其次，在传统的军队工程项目管理方式中，由于角色不明、责任不清，往往容易滋生腐败，并产生组织冗余、效率低下等问题。因此只有改革项目管理模式，采用适应新时期新阶段的军队工程项目管理模式，形成权责分明、制约有效、科学规范的工程项目管理体制和运行机制，才能从根本上地解决这些问题。

最后，长期受传统计划经济体制的影响，目前仍有不少军队工程项目的管理水平处于较低的层次。而随着市场经济体制的完善和大联勤改革的稳步推进，提高工程项目的管理水平和抵御风险的能力显得尤为重要。因此只有通过现有军队工程项目管理模式的改革，才能实现工程项目建设由经验型管理向科学型管理的最终转变。

图1 代建制管理模式

2 在军队工程项目管理中推行代建制的优势

代建制将多元投资、管理复杂的工程建设管理简化为投资方、代建管理方和实施方的明确关系，由项目管理公司受投资方的委托，依据工程建设的法律法规和委托合同，对工程建设项目实施全过程、全方位的组织管理模式。这种项目管理模式遵循“公开、公平、公正”的原则，依照招标投标制、合同制和监理制予以实施，其管理结构如图1所示。相比军队工程传统的工程指挥部管理模式，代建制的优势十分明显。

2.1 代建制的推行有利于顺应军队工程项目管理改革中责、权、利相分离的要求

军队工程属于政府投资的非经营性项目，其工程建设设计复杂、种类繁多。在传统管理模式下，军队建设单位既是项目的建设者，又是项目的使用者，既负责投资，又直接组织工程项目的建设实施，因而往往倾向于为临时增设的一些不必要的使用功能而追加投资，使得军队工程建没“超投资、超规模、超标准”等现象屡见不鲜。因而可以根据项目特征，按照“投资、建设、监管、使用相分离”和专业化管理的要求，选择适当的代建制管理模式。具体地说，就是由项目管理公司即代建单位对整个工程项目全过程实行总体负责，而使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标活动。项目管理公司在透明的环境下公开、公平、公正地实施招标、评标与定标，有利于遏制工程建设过程中的寻租行为，有效地控制军队工程的投资规模。

2.2 代建制的推行有利于军队工程项目管理水平的提高

在代建制下，通过招标所选择的项目管理公司是从事项目投资建设管理的专业机构，拥有大批专业人员，项目建设管理知识和经验丰富，熟悉整个建设的流程。这将有效地弥补临时组成的工程项目指挥部因专业知识不足、管理水平不高而导致的缺陷，有利于军队工程建设的专业化、职业化，并能够从源头上解决当前因建设单位与使用单位合二为一而带来的军队工程投资约束乏力、投资风险防范机制缺失等问题，大幅提升工程项目的管理水平和施工质量。

2.3 代建制的推行有利于竞争机制的引入

根据总部颁发的《军队工程建设监理暂行规定》以及总后勤部基建营房部下发的《关于在军队大中型建设项目中全面推行建设监理制度的通知》的要求，目前军队所有大中型建设项目不论何种投资渠道，都要实行监理制度，这些规定为在军队工程建设领域推行代建制提供了政策依据。竞争是激发活力和创新的源泉，而代建制模式有效地引入了竞争机制。项目管理公司即代建单位是在透明的环境下通过招投标产生的，代建单位又采用招投标方式选择设计、施工、材料设备供应各实施方。这样，无论是代建单位，还是设计、施工或材料设备供应单位，只有尽其所能，以合理的报价提供最优技术方案，才能够在招投标环节中胜出，竞争机制的优势得到了充分体现。

3 军队工程项目管理推行代建制的具体操作

3.1 指导思想与原则

在军队工程项目管理的实践中推行代建制，其指导思想是通过“投资、建设、监管、使用”的职能分离，实施专业化项目管理，以实现高标准、高质量、按时限完成军队工程建设任务的目标。因此推行代建制，首先要坚持统一领导的原则。总后勤部基建营房部作为全军工程建设管理的最高机关，负责在全军工程建设中推行代建制的组织实施。其次，要坚持先试点再推广的原则。代建制作为一项新事物，可先由各大单位联勤部选择适当的项目进行试点，再在经验总结的基础上进行有关法规、规章的制订，最后在全军范围内推广。

3.2 代建项目的使用范围

坦言之，代建制不是一个万能模式，它有一定的使用范围。因此，为了便于代建制的实施，可把握“相对集中，区别对待”的原则，对在军队工程项目管理中推行代建制的范围进行界定。参照地方政府的做法，并结合军队的具体情况，对于科研机构、中心医院这类具有自筹性质、能够增加盈利能力的项目，可坚持原来的项目法人制；而涉及各种非盈利性质的由上级拨款的办公楼、宿舍及其他生活训练设施，则可按照“投资、建设、监管、使用”相分离的思路，推行代建制。

3.3 组织实施的程序

在代建单位的招标过程中，应由各大单位联勤部负责，各相关职能部门则按照职责分工参与或配合招标工作。代建项目实行的是合同管理，代建单位确定后，由联勤部、使用单位、代建单位三方签订相关项目委托代建合同。再由代建单位依照《招标投标法》等相关法律、法规，对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购进行公开招标。

具体来讲，其组织实施程序主要包括：

(1)使用单位提出工程项目需求，编制项目建议书，按规定程序报联勤部审批。

(2)联勤部批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，并明确具体的实施方式。

(3)使用单位开展前期工作。前期工作深度应达到国家有关规定，如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例(如3%)，或建筑面积超过批准面积一定比例(如5%)，需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批。

(4)联勤部会同工程、营房等部门，对军队工程代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复，再委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资来编制招标文件，并组织代建单位的招投标。

(5)联勤部与代建单位、使用单位三方签订书面《项目代建合同》，代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责，《项目代建合同》生效前，代建单位应提供工程概算投资10%～30%的银行履约保函。具体保函金额在项目招标文件中确定。

(6)代建单位按照国家和军队有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，以确保工程质量并按期交付使用。严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额。因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由代建单位提出，经使用单位同意，报联勤部审批后，再按有关程序规定向相关管理部门报审。

(7)军队工程代建制项目建成后，必须按国家有关规定和《项目代建合同》中的条款，进行严格的竣工验收，办理工程财务决算审批手续。工程验收合格后，方可交付使用。

3.4 各主体之间的权利与义务

在代建制的实施过程中，要明确各主体之间的权利义务，重视使用单位和代建单位之间的沟通协调。在一个工程项目中，上级主管部门即联勤部，关注的是项目整体的投资效率和效益，代建单位专注于项目实施工程的效率和效益，而使用单位则关注的是项目建成后的质量、性能。为了实现责权利统一，需要将上级主管部门即联勤部的部分权利转移到代建单位。具体来说，联勤部、代建单位、使用单位的权利和义务应该明确如下：

(1)联勤部的权利义务。一是审批项目可行性研究报告、初步设计，审核设计规模、经费预算。二是计划督促，即下达投资计划、安排建设资金、按计划及时拨付资金。三是稽查工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协调工程建设中的重大问题。四是在建设过程中对代建单位进行依法监督，查处违规行为。

(2)代建单位的权利义务。一是在委托的职责范围内对项目建设进行全过程、全方位的管理。二是在设计单位、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理。三是负责对建设资金进行管理，并接受有关部门的审查和监督。

(3)使用单位的权利义务。一是提出功能要求。根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议书，在设计阶段提出项目的具体使用条件、建筑物的功能要求。二是协助配合并参与监督。在完成项目立项后，应及时向代建单位办理前期工作移交手续，并协助做好工程建设过程中所涉及的相关工作，为工程创造良好的外部条件。在建设过程中还应及时提出意见和建议，并监督代建单位的行为，参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其维护工作。

3.5 对代建单位的监管

代建制实施过程中，代建单位的权力相对集中，因此加强其监管显得尤为重要。应完善军队工程建设监管体系，建立工程建设责任追究制度，对于工程咨询、项目决策、设计、建设管理、施工及监理等环节，由联勤部及使用单位依据职能分工对代建单位进行监督。对于代建单位不遵守法律法规而导致的工程重大损失，要依法追究代建单位有关责任人的行政责任和法律责任。军队审计部门也要依法全面履行职责，进一步加强对工程项目的审计监督，以提高军队工程项目管理水平和投资效益。此外，还要建立建设、使用、监管三方参与的项目后评价制度，实现对军队工程项目的全过程监管。

周晟(1974—),女,汉族,广西合浦人,博士,副教授,毕业于军事经济学院,就职于军事经济学院军队财务系军产工程财务教研室,研究方向为军队财务与军事教育;

方晓东(1975—),男,浙江浦江人,本科,助理工程师,毕业于南京政治学院,就职于上海警备区军休办,研究方向为军队财务。