对公共服务主体角色的理论分析

贾 博

（中共河南省委党校公共管理教研部，郑州450002）

公共服务中的主体角色可以概括为主体一系列的责任和利益。[1]责任主要指两个方面：一是与公共服务主体各自的角色相适应的应为的行为；二是应当对主体自身的实际行为承担的后果。[2]主体责任主要来自两个方面：一是客观的、外在的规定，主要是有关法律、法规和制度等；二是来自主体对自身责任、行为规范等方面的主观认知、理解和认同。公共服务运行过程中，有提供者、生产者和使用者三方主体，分别承担着不同的责任，以履行责任为基础和前提，各主体可以获得不同程度的收益，主要包括两个方面：一是物质方面的收益，如收入、营利、享受公共服务等；二是精神方面的收益，如工作的成就感、服务的满足感、公平感等。我们把这些收益统称为“利益”。公共服务主体履行角色的过程，实际上就是在客观的角色期待和主观的角色认知之间不断调整行为的过程。角色期待主要是对主体责任的规定和主体利益的限制；角色认知主要是主体对自身责任的认同和自身利益的追求。从理论上来说，只有当角色认知和角色期待在责任和利益两个方面都一致时，主体才能很好地履行角色，实现角色履行的最佳状态；在两者不一致的情况下，无法实现角色履行，就会出现角色失败。但是，这是两种理想化的、极端的状态，对于大多数公共服务而言，角色认知和角色期待总是部分一致的，责任和利益任何一个方面的不一致，都会造成角色期待和角色认知之间的角色差距。角色履行正是不断调试两者差距的动态过程。

一、公共服务提供者：政府的角色

政府是公共服务的提供者，分析其角色首先面对的是一个不可回避的基本理论问题，即政府存在的依据。[3]讨论政府存在的依据，不能也不应当脱离行政模式的演变，后者是前者的根基和决定性因素。特定的行政模式决定了政府存在的依据和政府角色。在人类发展历史上，伴随着农业社会、工业社会和后工业社会的文明进程，政府的行政模式也经历了统治行政、管制行政和服务行政三种主要模式的演进。统治行政以统治者的意志至上，推崇强权和强制力；管制行政以效率和规则至上，以高度组织化的官僚机构和各种规章行使管理职能；服务行政则以公民需求为导向，通过向社会提供有效的公共服务满足公民的需求，承担维护和增进公共利益的政府责任。[4]就政府存在的依据而言，在统治行政模式中，维护和实现统治者的意志需要政府这种组织机构实现统治职能；在管制行政模式中，维护社会秩序和效率至上需要政府以科层制的组织结构运作、以繁琐的规章和制度进行管理和控制；在服务行政的模式中，政府存在的主要依据就是“服务于民”，从以政府为中心向以公民为中心转变，以高质量的、便捷的公共服务满足公民多层次的生存和发展需求。如果说政府在统治行政模式中主要是统治角色，在管制模式中主要是控制角色，那么，在服务行政模式中则主要是服务角色，政府行为的中心问题是“提供什么服务，如何提供公共服务”。

正如亨廷顿所说，国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的形式，而在于政府的水平。[5]在现代社会，政府提供公共服务的能力和水平是政府能力和水平的集中体现。进入新世纪，面临新的发展机遇和挑战，建设服务型政府成为我国政府转型的目标，这是政府角色适应时代变迁和行政模式演变的主动选择，也进一步明确了政府的角色定位。政府服务角色是对政府角色、政府职能总体的要求，要实现这一角色定位，需要政府在具体的公共服务领域履行角色，实现公共服务目标。这里，我们分别从角色期待、角色认知和角色履行三个方面具体分析公共服务运行过程中的政府角色。

（一）政府的角色期待

首先，政府的责任主要包括两个方面：一是政治责任，通过提供公共服务满足公民的利益和需求，实现权为民所谋。政府的权力来自人民，必须用于为人民谋利益、谋发展。作为社会主义国家政府，为人民服务是政府的宗旨，为公民提供服务是政府义不容辞的责任。然而，改革开放以来，“经济建设型政府”的片面发展思路使政府相对忽略了在公共服务领域的投入，尤其是基本公共服务水平不高、体系不健全影响甚至制约了公民的全面发展。因此，国家基本公共服务体系“十二五”规划明确指出：享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。二是道德责任，实现社会公平和正义是政府最重要的道德责任。建国以来，我国一直实行城乡二元发展政策，政府公共服务存在着明显的城乡分治和城乡差距。改革开放以来，政府把提供某些公共服务的分内责任不恰当地交给了市场，市场机制的“马太效应”进一步放大和扩大了原有的城乡公共服务差距，在基本医疗和基础教育领域尤为明显。政府没有很好地履行这些方面的服务角色，没有尽到在公共服务领域实现公平和正义的道德责任。因此，对政府角色期待的道德责任主要体现为：以公共利益为目标，以公平、公正为原则，在推进城乡基本公共服务均等化的过程中，为公民提供高质量的公共服务。

其次，对政府角色期待的利益方面，主要也包括两个层面的内容：一是对公共利益的追求。尽管公共利益是个颇具争议的概念，但却丝毫不影响其在政府管理中的重要作用，作为价值目标和原则的公共利益体现在具体的政府观念、行为、公共服务和公共政策过程之中。政府在提供公共服务的过程中，对公共利益的秉持和追求，主要体现为：政府制定和执行有关政策，应当以维护和实现公民的利益为主要导向，而不能因为特殊利益关系偏袒服务生产机构；政府对生产机构的监管内容和重点，应当以维护和实现公民的利益至上，而不能以政府的主观选择为准；政府管理流程的设计，应当以公民享受方便、快捷的服务为出发点和落脚点，而不能以方便政府管理为目标等等。二是对政府利益的限制。我国是社会主义国家，各级政府是人民政府，政府不应当有特殊利益，公共利益就是政府自身利益。但是，政府是特殊的社会组织，由于行政权力具有一定的强制性和较大的自由裁量权，单是这两者中的任何一方都会影响公共利益，更不必说两者一旦结合就会形成足以使公共利益淹没在行政权力带来的政府特殊利益之中的特殊力量。政府特殊利益在很大程度上影响甚至决定了政府服务角色的履行状况，限制政府利益的膨胀是政府角色期待的利益方面的重要内容之一。政府特殊利益源自政府行政权力的特殊性，限制政府利益的角色期待主要是限制政府权力的问题。在行政民主化的发展趋势中，透明行政和公民参与是约束行政权力的两个主要途径。行政权力的运行贯穿于政府提供公共服务的过程，上述两个路径同样也可以用于分析政府角色期待的利益方面，即：一方面，公民期待政府将公共服务范围、方式、生产机构的服务质量和绩效评价等管理过程和管理信息以制度化的形式和渠道进行公开，实现透明化运作。这样既可以为公民的实质性参与提供基础，也便于公民的监督和评价。另一方面，公民期待政府提供合法渠道，了解和参与公共服务的运行和管理。通过透明化运作和广泛参与两个途径，实现对政府利益的限制。

（二）政府的角色认知

如果说对政府的角色期待为角色履行提供了一个理想的标杆，那么，政府角色认知则是角色履行的实际基础。可以从责任和利益两个方面分析公共服务运行过程中政府的角色认知。

首先，政府对责任的认知结构中，最重视政治责任，相对缺乏对道德责任的认知。将改善民生作为执政为民的重点和难点，显示了政府对政治责任的高度重视和比较到位的角色认知。但是，政府从维护社会公平和正义的角度进行道德责任的认知比较模糊，主动性相对不足。这与我国政府长期以来的发展思路、责任定位有密切关系。新中国建立之初，面对复杂的政治环境和薄弱的经济基础，政府定位于强化政治责任，即使政府承担有限的经济责任，其目的仍然是为了巩固政治责任；改革开放以来，在经济高速发展时期，政府的经济责任逐步得到强化，效率成为政府管理和社会发展的重要目标。在效率至上的发展模式中，政府维护社会公平和正义的道德责任逐渐被淡化。直到最近几年，日渐明显的发展差距才使政府反思道德责任的缺失，开始强调公平和正义在政府管理中的重要性。这种责任认知的偏颇，不但导致政府责任缺乏，而且也影响主体间关系的优化，更会导致一些公共服务畸形发展：过于重视效率而忽视公平、过于重视覆盖率而忽视受益率、过于重视资金投入而忽视质量监管。

其次，政府对利益的认知。长期以来，我国政府难以摆脱原有角色认知惯性的影响，公共服务的角色认知欠缺，导致政府对公共服务中的责任和利益认知的片面性。政府对公共利益的认知受到了政府自身利益的干扰和影响。政府自身利益主要分为三个层面：一是掌握公共权力的行政组织有其自身的组织利益；二是政府的不同职能部门和不同层级有其局部利益；三是代表政府行使公共权力的公务员有其个人利益。这些特殊利益模糊了政府对公共利益的认知，导致有些政府职能部门采取“事不关己、高高挂起”的漠然，有些地方政府特别是基层政府甚至将公共服务作为一项政绩工程和面子工程。这些错误的认知方式和认知内容，非但不能实现对政府维护和增进公共利益的角色期待，反而会出现政府与民争利等侵蚀和危害公共利益的行为。

通过上述分析可以看到，政府在提供公共服务的过程中，无论是责任认知还是利益认知，都存在与角色期待不一致的问题。造成这些问题的主要原因有两个方面：一是认知混乱。例如，多级政府和同级政府的多个部门共同参与提供新型农村合作医疗这项公共服务，他们之间责任和利益认知的不一致，造成了政府角色认知的混乱。相对而言，中央政府能够从整体上、宏观上对责任进行认知，而地方政府大多站在自身立场，对部分责任进行认知；各级政府不同职能部门更是从自身职能的角度进行责任认知。这种认知方式都是从局部出发，缺乏整体性，加之我国在责任政府建设方面的滞后，以及压力型体制下对地方政府量化指标考核的结构单一性，共同造就了政府责任认知的碎片化。突出表现为以政府自身利益替代公共利益的不良倾向。各级政府和不同职能部门从地方局部利益和部门利益出发，有不同的利益认知。在制定政策和实施方案的过程中，存在下级政府与上级政府、职能部门之间利益认知的不一致，导致政策打架、规则变异等现象，严重影响了政府维护和增进公共利益的角色期待。二是认知的选择性。政府角色认知的选择性源自地方政府的自主性。在市场化的改革进程中，我国地方政府逐渐成为有特殊利益结构和行为偏好的主体，拥有在管理事务、发展创新等方面较大的权限，在行使地方自主权的过程中，地方政府常常会经意或不经意地超越这些权限，自主地获取中央政府并没有赋予的权限，不但可以根据自身的行为偏好选择性地执行中央政府的政策和制度规定，而且还能基于对自身利益的考量分配社会公共资源。[6]在公共服务角色的认知上，地方政府往往在较大的自主空间里，根据自身利益和行为偏好对政府的责任和利益进行选择性和过滤性的认知，留下对自身有利的认知，放弃对自身不利的认知。如果说政府角色认知的混乱是由客观的政府层级和职能分工造成的，那么，认知的选择性则是由主观的地方自主性造成的。两者通常会交互作用，影响政府对责任和利益认知的全面性和正确性。

（三）政府的角色履行

在提供公共服务的过程中，政府应当调整角色认知的方式和内容，尽可能缩小角色认知与角色期待之间的差距，履行好以下五个方面的角色：一是推动者。应当承担设计和组织的重任；二是出资者。应当以维护社会公平和正义为出发点，扮演主要出资人的角色，承担相应的出资责任，提供财政支持。在中央和各级地方政府的财政预算中，应合理确定政府出资额占财政总支出和公共服务支出的比例。特别应加强中央政府和省级政府的责任，并在此基础上，由省级政府根据不同的区域发展状况，合理确定市、县级政府的分担比例，保证公共服务服务的相对公平性和均等化，实现健康和持续发展；三是管理者。应构建公共服务健全的组织机构和配套的管理规章，使公共服务运作过程公开化，防止腐败事件的发生；四是协调者。政府在提供公共服务的过程中，必须兼顾各主体不同的利益需求，协调好主体间关系。既要鼓励保障和维护公民的权利，又要促进生产机构的可持续发展，还要优化政府自身行为。只有做好协调工作，才能使多方主体形成合力，实现三方主体合作共赢；五是监督者。政府在公共服务运行过程中，还扮演着监督者的角色。既要监督生产机构生产的服务是否符合公共服务的内在要求，是否满足了公民的需求，还要监督公民在享受公共服务的过程中是否有虚假行为，更要监督自身行为，是否因为自身利益妨碍了公民利益的实现，是否维护和增进了公共利益等等。

二、公共服务生产者：生产机构的角色

生产机构负责将公共服务提供方——政府的意图，物化为公共服务的具体形式。进入公共服务生产过程的生产机构要经过政府的认定、签约和授权，才能按照政府制定的服务标准、依照合约为公民提供所需服务。

（一）生产机构的角色期待

尽管公共服务生产机构包括公立和民营两种不同的所有制，但是“非营利性”是其本质特征，也就是强调服务于社会公众利益，其收入主要用于弥补服务成本，而不是以利润最大化为目的。“非营利”对生产机构有两个根本的规定性：一是以公共利益为导向，主要是为公民提供公共服务；二是不以营利为目标，服务收费应当依据服务成本定价，两者之间应基本一致，并且其差距不能产生和形成机构的利润。这两个方面的本质要求和公共服务的特殊性，共同构成了对生产机构角色期待的主要内容。

首先，在角色期待的责任方面，主要包括四个方面：一是服务质量。公共服务的许多方面与每个公民的生活和工作息息相关，在公共服务的提供和生产过程中，质量是对生产机构责任方面最重要的角色期待。生产机构必须保证服务质量，提供高质量的公共服务满足公民的需求，并进而推动公共利益的实现。二是服务价格。由于生产机构的非营利性，决定了公共服务价格应当与服务成本基本一致，服务收费是为了弥补成本而不是为了额外营利。因此，对生产机构服务价格的期待主要有两个方面：第一，价格合理。一方面，政府应当坚持成本定价，严格按照生产机构的服务成本合理定价，既要保证服务价格相对公正地体现服务价值，又要避免和限制公共服务价格高出服务成本过多的问题；另一方面，生产机构自设的收费项目，应当合理定价，不能搭公民的“车”涨价。第二，项目合理。生产机构应当按照规定项目，规范收费行为，不应当巧立名目、私设条目，乱收费、重复收费或是变相提高价格。三是服务态度。从本质上来说，公共服务不是一个单向度的行为，而是在生产机构和公民之间进行沟通和交流的双向度互动行为。因此，公共服务态度也是对生产机构角色期待的重要内容。生产机构应当以公民为中心，以他们的利益和需求为导向，尊重他们的知情权。四是服务规范。生产机构应当按照与政府签订的服务规范提供公共服务，不能随意更改服务的标准和规范。

其次，在角色期待的利益方面，主要有两个方面的内容：一是维护公共利益，生产机构的非营利性和公共服务的生产者的双重身份，决定了对其角色期待的利益方面主要集中在维护和实现公共利益。生产机构应当在提供公共服务的过程中，维护和实现公民权利，并进而维护和增进公共利益。二是限制生产机构自身利益。尽管生产机构是非营利性机构，但是组织机构和工作人员都有实现自身利益的要求。其组织利益主要表现在组织的生存和发展所需要的各种有利的外部环境和资金支持、机构资格获取等；工作人员的个人利益主要表现为个人的工资报酬、福利待遇和工作成就感等物质和精神方面的利益。在提供服务的过程中，这些特殊的利益会在一定程度上影响和阻碍公共利益的实现。因此，应当规范和限制生产机构对自身不正当利益的追求以及对自身正当利益的不正当追求，尤其是物质利益方面。在保证工作人员与自身服务价值基本一致的工资和福利待遇以及组织机构生存和发展所必须的物质资源的前提下，更应当注重追求和实现工作成就感等精神方面的利益。

（二）生产机构的角色认知

生产机构的角色认知也包括责任和利益两个方面。首先，生产机构对责任的认知，相对而言，重视服务质量，忽视服务价格、服务态度和服务规范。生产机构对公共服务质量的认知源自两个方面：一是国家的有关法律和法规对公共服务机构服务质量的规范和要求；二是政府与生产机构签订的合约对服务质量的规定。这两个方面的相关规定使生产机构对自身服务质量的认知比较清晰和正确。从实践来看，在服务价格的认知方面，生产机构对政府实行定价和限价的一些服务价格认知比较到位，但是对实行政府指导价的一些服务价格存在认知模糊和认知错位的问题，造成了乱收费和私设收费项目、重复收费等现象，增加了公民的费用负担。在服务态度的认知方面，生产机构认知不到位、重视程度不够。这与生产机构管理者和有关人员工作负荷和压力比较大有一定关系。在服务规范认知方面，由于生产机构对公共服务的特殊要求认知不清，在了解和熟悉相关政策方面存在欠缺，认知不到位。其次，生产机构对利益的认知方面，在市场化改革进程中，政府公共支出不足，政府补助占机构收入的比例较低，有的甚至还不够支付工作人员的工资。在这种情况下，政府转而给“特殊政策”，在政府政策的支持下，一些公立机构走上了“创收”道路，将工作人员的报酬和福利与经济效益挂钩，于是变相服务收费大行其道。市场经济的社会环境和补偿机制的偏颇造成了公立机构在利益的认知方面过于重视、强调和追求自身特殊利益，而忽视、背离公共利益。此外，由于政府缺乏科学的管理机制和监管机制，一些非营利民营机构实际上沦为“营利”机构。总之，生产机构对自身特殊利益的认知更清晰、更准确，而对公共利益的认知模糊，这就使其对自身利益的重视远远甚于对公共利益的维护。

可见，生产机构的角色期待和角色认知在责任和利益两个方面都有不一致之处。造成这种问题有主观和客观的双重因素。就主观因素而言，生产机构的管理人员和工作人员在重视和追求自身利益的过程中，放弃了责任的承担，造成了角色期待和角色认知之间的差距；就客观因素而言，在市场化的改革进程中，生产机构的治理机制、补偿机制和监管机制方面存在的问题，进一步强化了上述主观方面的因素，两者的合力将生产的角色认知推向了重视自身利益而漠视公共利益的道路。

（三）生产机构的角色履行

作为非营利性机构和定点服务机构，生产机构在公共服务的提供、生产和使用过程中，起着关键作用。政府的服务提供职能唯有通过生产机构的生产过程才能得以实现，公民只能在指定的生产机构才能享受到政府提供的公共服务。因此，生产机构的服务质量、服务价格、服务态度和服务规范等，既决定了政府提供公共服务的效果，也决定了公民的受益程度。生产机构必须调整认知方式和内容，对自身的责任和利益进行正确的、清晰的认知，并在此基础上履行好服务角色，积极配合政府的相关改革，并且应当以高质量的服务，合理的、相对低廉的服务价格，良好的服务态度和严格的服务规范，践行合约、兑现对政府的承诺。

三、公共服务使用者：公民的角色

公民是公共服务的使用者，也是受益者。政府负责提供公共服务，具体的生产职能则由生产机构承担，只有公民享受到这项公共服务，才完成了整个公共服务过程。

（一）公民的角色期待

对公民的角色期待主要包括责任和利益两个方面。首先，公民是公共服务的使用者，但并不是随心所欲地使用，而是在履行责任基础上的享用。对公民角色期待的责任方面，主要包括三点：一是积极、主动参与，客观评价、主动监督，促进公共服务的公开、公正和公平；二是公民在积极参与的过程中，应当遵守规则；三是积极沟通，这是对公民角色期待的责任方面十分重要的内容，公民应当通过合法渠道向政府和生产机构表达需求、意见和建议。其次，就公民角色期待的利益方面而言，主要包括两点：一是对公共利益的维护。每位公民都是公共服务的直接受益者，在实现个人利益的过程中，必须致力于维护公共利益。正如新公共服务理论所倡导的，应当超越狭隘的个人利益，实现共同体的公共利益。只有公共利益得以维护、实现和增进，才能更好地实现公民的个人利益。二是对个人利益的限制。公民在通过合法途径获得应得利益的前提下，应当限制因过分追求个人利益而影响和损害公共利益的行为。

（二）公民的角色认知

公民的角色认知也包括责任与利益两个方面。从实践来看，首先，公民在责任认知方面，存在定位不清、责任不明的问题。第一，对主动参与认知不足，公民对公共服务监督和评价的认知缺失，对促进公共服务公开、公正和公平运行的责任认知严重不足。第二，对遵守规则的认知模糊。第三，对积极沟通的认知不到位。由于受教育水平、个人观念、制度缺失等种种因素的影响，公民对对法定的沟通和交流渠道认知不到位，往往采取感性认知方式，影响了认知的准确性。其次，公民在利益认知方面存在的突出问题是：对个人利益认知的清晰度和重视度远远高于公共利益。公民在使用和享受公共服务的过程中，往往采用个人利益至上的认知方式，导致对公共利益认知模糊甚至缺失。

可见，目前我国公民在角色认知的责任和利益方面与角色期待之间存在着较大差距。造成这些问题的主要原因有：一方面，受教育程度、社会阅历和生产生活方式等主观因素，影响了公民对责任和利益的认知。公民基本上是以家庭或家族为生产和生活单位，这就决定了主要承担的是亲人之间的情感责任而不是公民责任，对利益权衡也主要是以个人为中心而不是以更大范围的共同体为中心。另一方面，政府对公民的公民意识和公民观念的培养重视不够、提供的制度化表达渠道不足等客观因素，也在一定程度上制约了公民的认知水平。

（三）公民的角色履行

公民在履行角色的过程中，应当调整认知方式和内容，缩小在责任和利益方面与角色期待的差距。具体来说，公民应履行好以下三个方面的角色：一是参与者。作为公共服务的目标群体，公民是重要的参与者，其接受度、信任度和支持度直接影响公共服务的效果。二是评价者。公民不但直接参与公共服务的提供、生产和使用的全过程，而且是重要的评价者。公民对公共服务最有发言权，因为他们是使用者和受益者。公民的满意度、可及性等方面的评价，是检验公共服务有效性和质量高低的重要标准。三是监督者。公民是公共服务的重要监督主体，发现其中的不规范行为应当及时通过法定渠道监督和举报。

总之，政府、生产机构和公民都应当调整在责任和利益方面的角色认知，承担自身应尽的责任，主动维护和增进公共利益，尽可能缩小角色认知与角色期待之间的差距，履行好自身角色。只有在此基础上，才有可能建立良好的主体间关系，进而改善公共服务的实施效果和服务质量。

[1][美]特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2010：52.

[2]李军鹏.责任政府与政府问责制[M].北京：人民出版社2009：5.

[3]桑玉成.政府角色——关于市场经济条件下政府作为与不作为的探讨[M].上海：上海人民出版社，1998：19.

[4]沈荣华.论服务行政的法治架构[J].中国行政管理，2004，（1）.

[5][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变动社会的政治秩序[M].上海：上海译文出版社，1989：1.

[6]何显明.市场化进程中的地方政府角色及其行为——基于地方政府自主性的视角[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2007，37（6）.