公益组织的诚信危机与治理

程云蕾

（作者为苏州大学政治与公共管理学院副教授）

公益组织的诚信危机

近年来，我国公益组织蓬勃发展，公益组织对社会主义各项事业建设中的功能逐步得到扩充，其地位逐步得到提升，为我国经济社会的发展尤其是慈善事业、环保事业等公益事业的发展作出了突出贡献。为了提升公社会公益组织的公信力，我国公益组织近年来切实加强诚信建设，取得了显著成效。比如，2008年河南省9家公益组织曾发起倡议书，要求在汶川地震期间各公益组织及时发布捐赠者名称、捐款数额、捐款去向等，让捐赠者更加放心地捐款，切实加强了河南省社会公益组织的自律，消除了单位和个人普遍存在的自己捐赠的款物能否得到合理使用的担忧，促进了地震期间捐款赈灾的有序进行，为汶川灾区提供了数目可观的款物。

2010年7月，基金会中心网正式启动运营，全国范围内1800多家基金会的资助项目、财务报表等有关信息在网站上向全社会公布，为广大人民群众监督基金会资金的使用情况提供方便。河南省和基金会中心网的上述行为表明了我国社会公益组织提升公信力的积极心态。

但是在社会价值取向多元化等因素的影响下，目前我国社会公益组织的诚信危机仍在一定程度上存在着，且表现形式多种多样，具体如下：

首先，部分公益组织趋利性现象十分明显，想方设法获取巨额经济利益，严重违背了社会公益组织非营利性的宗旨。比如，部分公益组织向其会员提供服务，据此向成员收取费用，并将此作为筹集资金的渠道，最后却以从事营利性活动为主，这违背了社会公益组织非营利性的宗旨。以目前我国的具体情形来看，许多“非营利性组织”是从事盈利性活动的。而社会公益组织如果参与营利性活动，就会凭借其免税优势，同其它企业形成不公平竞争，对市场经济秩序造成破坏，严重败坏了社会公益组织在人民群众中的公信力与形象。

其次，部分社会公益组织违背公益性的行为越来越突出，和组织的宗旨完全背离。部分公益性组织资金管理十分混乱，工作人员公费超高消费现象客观存在，比如购买豪华办公用品、建盖豪华办公大楼、公款大吃大喝、公款出国旅游等。同时，部分公益组织还滥发奖金和工资，许多本应按照规定用于公益事业的经费却被用来提高工作人员的福利待遇。部分公益组织的信息披露制度不够健全、不够完善，在公布相关信息方面也存在不真实、不及时等问题，欺骗了政府和广大人民群众。部分公益组织完全不考虑如何加强自身的诚信建设，忽视了自身的责任意识。部分公益组织打着公益的名号从事谋取私利的活动，化公为私，存在违法犯罪现象，对公益组织诚信建设产生极大负面影响。

公益组织诚信危机的成因

当前我国公益组织诚信危机的成因是多种多样、纷繁复杂的，主要是以下几个方面：

促进公益事业发展的法律制度不够完善。促进公益事业发展，无疑必须通过健全完善的法律制度予以保障，而当前法律制度不够完善、不够健全的问题导致我国公益事业的发展缺乏有效的规范。

首先，法律法规存在“缺位”问题。目前，我国法律法规已较为健全，形成了具有中国特色的社会主义法律体系，但仍然在某些方面不可避免地存在法律“缺位”的问题。比如，我国还缺乏统一的对公益组织进行规范的法律，公益事业捐赠法、红十字会法、基金会信息公布法、民办非企业单位登记管理暂行条例等涉及公益事业的法律法规共同构成对公益事业发展进行规范的法律体系，民政部、财政部等相关部门对公益事业发展亦制定了一定的部门规章。

当前的这些散见于不同法律法规中的规范对具体法律条文的界定不够明确清晰，难以在实际的公益事业发展过程中进行操作。此外，还存在内容不够全面、存在法律空白、法律位阶较低、缺乏专门的监督机构等诸多问题。2012年年底，我国《慈善事业法》已进入起草阶段，但至今未能完成立法计划。①预计《慈善事业法》制订出台后，必将有利于更好地对公益事业发展进行规范，但未能囊括全部公益事业，因为毕竟公益事业的内涵要大于慈善事业，许多生态环境保护等公益事业组织并不属于慈善事业的范畴。仅仅出台慈善事业法还远远无法对公益事业进行有效规范，只有及时出台统一的公益事业法，才能解决法律法规“缺位”的问题。

其次，法律法规存在“缺力”问题。目前，虽然我国法律法规对公益组织的信息披露等作出了相应规定，但依然存在“缺乏力度”的问题，法律法规的刚性不足，缺乏对违反信息披露等规定的惩戒措施，导致部分公益组织的捐赠活动、捐款用途、财务收支等方面的运行过程不够公开透明，广大捐赠者的知情权没有得到应有的保障，这是公益组织产生诚信危机的一个十分重要的因素。

据《2013年度全国慈善透明报告》公布的数据显示，2013年我国慈善透明指数为43.11分（总分为100分）。按照该报告的透明指数的区间分类，指数在90以上的慈善组织为卓越组织，指数在80～90之间的慈善组织为优秀组织，指数在60～80之间的慈善组织为进取组织。2013年的透明指数43.11分虽然比2012年度的透明度大幅度提高，但仍然处于不及格状态，表明我国慈善组织的透明度仍然需要进一步提高。“报告”建议，我国应尽快出台具有约束力的慈善组织信息披露标准，以解决当前的信息披露制度缺乏“刚性”的弊病。②当前我国已制定施行《基金会管理条例》，但基金会仅属于公益组织的较为狭小的组成部分，无法对其他公益组织资金的使用进行规制。

此外，法律法规的“缺力”问题还体现在对公益组织监督管理制度、审计制度、行业自律制度等方面不够完善。当前对公益组织的审计机构在设计程序、审计技术等方面仍然存在较大漏洞，导致公益组织的透明度难以提高、公信力难以提升。

社会公众参与和监督的积极性不高。北京奥运会、汶川地震等重大事件后，我国公益事业迅速发展，社会民众参与公益事业的意识有所提升。然而，我国社会公众参与公益事业的积极性不高，对公益组织进行监督的意识依然十分淡薄，和西方发达国家的公益事业发展中民众的积极参与和监督之间存在较大差距。也就是说，和西方国家的公益文化相比较而言，我国的公益文化仍然处于较为落后的状态。

由于受到基督教传统等多种因素的影响，西方许多国家自古以来就具有十分发达的公益文化，在西方国家的社会文化中也十分强调对弱势群体的关爱。许多西方发达国家的企业家在不断累积自己财富的同时，不断开展公益事业。这和西方传统中很少将自己创造的财富让子孙继承的习惯有关，西方企业家在积累大量财富后，通常会积极投身社会公益事业，以自己的财富为社会谋福祉，很少将大量的财富“世袭”给子孙后代。

而在我国传统文化观念中却恰恰相反，积累大量的财富并“世袭”给自己的子孙后代被认为是一件非常光荣的事情，大量“富二代”的财富就是通过继承取得的。当然，我国儒家文化传统中也注重对弱势群体的关爱，也不乏富商从善的事例，但我国的公益文化总体上仍然处于较为薄弱的状态，社会公众参与和监督公益事业的积极性不高。

公益文化的薄弱使我国公益事业的发展缺乏财力和智力两个方面的支持，同时给公益组织产生诚信危机提供了空间。其原因在于，在公益文化较为发达的状态下，社会公众在将其财物捐赠给公益组织后，就会通过各类渠道了解自己捐赠财物的去向，这就要求公益组织必须通过各种方式公布财务收支，增加公益组织的透明度，发挥对公益组织的监督制约作用。如果一个国家的公益文化较为落后，社会公众的捐助力度可能较小，即便在向公益组织捐赠款物后，既缺乏对公益事业发展建言献策的积极性，也缺乏对自己捐赠款物的去向进行监督的热情。所以，我国公益文化的落后、社会公众对公益事业参与和监督积极性的不足为公益组织不诚信行为的产生提供了可乘之机。当前，采取切实措施提升社会公众参与和监督公益事业发展的积极性，鼓励社会公众对公益事业进行监督，成为一项十分重要而紧迫的任务。

政府的信任支持和行业自律较为缺乏。随着市场经济的发展和民主法治进程的加快，我国公益事业发展的过程中，政府主导地位呈现逐步弱化的态势，社会公益组织的发展对政府的资源依赖性也有所下降，这就为公益组织的发展提供了自主发展的法律保障，公益组织的自主性得到强化。然而，政府仍然在许多方面对公益组织、公益事业的发展发挥主导功能，政府掌握了大量的有形或无形资源，包括资金、制度和信用资本等方面。政府对公益组织的态度还在较大程度上对公益组织的公信力产生直接影响。

由于政府机构改革还存在许多需要强化的领域，当前，政府对公益事业发展方面的政策环境营造还有待加强，需要政府强化对公益组织进行自治的引导，政府和公益组织均需调整自身的角色。但是目前我国部分地方政府依然对公益组织缺乏必要的信任和支持，依然没有转变自身角色，政府仍以“管理者”自居，将公益组织置于绝对的被管理地位，极大地挤压了公益组织的发展空间。政府仍然对公益组织进行不当的干预，从而限制了公益组织的独立性，主要表现在：政府通过行政权干预公益组织负责人的选任，甚至直接或间接地促使已退休政府官员担任公益组织负责人，便于政府对公益组织加强控制。此外，许多公益组织均有政府相关部门担任组织的主管机关，这些公益组织开展活动很显然容易受到政府干涉。从另一个方面来看，在政府相关部门主导下成立的公益组织缺乏必要的市场竞争机制，大大降低了非营利性组织的服务质量和效率。

除政府的信任与支持外，公益组织制度化的行业自律是确保其诚信的重要机制。但是我国目前许多公益组织还没有建立制度化的自律机制，即使是部分已制定自律机制的公益组织也存在不够规范、未落实到位等问题。

我国公益组织仍然受到计划经济时代的影响，甚至不少公益组织是从计划经济时代的事业单位转型而来的，部分公益组织没有设置相应的理事会、监事会等组织机构，组织内部仍然缺乏制衡与分权，即便某些公益组织设置了监事会、理事会等组织机构，也往往成为“橡皮图章”，并未发挥应有的制衡功能。理事会缺乏民主决策机制，“一言堂”、“内部人控制”等现象较为突出，无法形成对理事长的权力制衡。理事会成员的结构不尽合理，公益组织内部的理事较多，源自外部的理事较少，导致内外理事的比例严重失调。理事会成员并不是选举产生的，而是具有一定的融资目的和政治目的，理事会成员和公益组织的内部人之间信息严重不对称，无法发挥理事会的作用，未能对公益组织发挥应有的影响力。部分公益组织虽然制定了章程，但是未能得到严格执行，所谓的“章程”成为摆设。尽管基金会、慈善组织等建立了相应的财务公开制度，但是并没有形成强制约束力。

公益组织诚信危机的治理路径

2013年年底，新华社发布新闻称：“2013年成慈善公益组织发展分水岭。”认为我国公益组织在陷入“信任危机”之中难以自拔后，通过积极努力重新逐步获得了社会的信任，“郭美美事件”被社会提及的频次正逐步减少。③党的十八届三中全会通过的《决定》对现代公益组织发展的蓝图进行了全面描绘，并提出“完善慈善税收减免税制度”、“激发社会组织活力”等重要改革举措，还确定了慈善类社会组织的直接登记原则，明确了慈善事业发展的核心问题和方向。当前，我国正步入集中力量治理公益组织诚信危机的关键时刻，因此，公益组织诚信危机的治理应从如下两方面着手：

健全完善促进公益事业发展的法律制度体系。整个社会信用体系的建设与规范需要法律制度体系的支撑。长期以来，我国对公益组织进行规范的法律制度体系不够健全、不够完善，尤其是对公益组织的产出无法进行量化，监督制约机制的法律规定缺乏约束力，甚至存在“缺位”的现象。针对这些存在的问题，必须健全完善公益事业发展的配套法律制度体系，以促进我国公益组织的健康发展，不断激发这些社会公益组织的活力，规范其发展的模式。

为此，笔者建议将已进入起草程序的《慈善事业法》更改为《公益事业法》，将全部公益事业纳入法律规制的范畴，并按照不同的公益组织的性质，适时制定出台促进各类公益组织发展的单行法律，进一步优化公益事业发展的空间，通过完善公益组织工作人员的社会保障制度、人力资源激励机制等，为更好地促进公益组织的发展提供法律保障。

健全完善对公益组织的内外监督机制体制。在外部监督方面，一是要构建独立的第三方监督制约体系。将评估工作完全推向市场，实现市场化。大力扶持社会监督机构依照规定对公益组织开展监督工作，对公益组织的财务收支、活动策划等方面实现全方位、立体化、全程化的公开，提升公益组织的公信力。

二是要加强信息公开工作，对捐赠人和利益相关人及时反馈款物的使用信息，真实、及时、准确地公开公益组织的财务收支状况，确保公益组织公开、透明地运行。

三是切实加强舆论监督。加强报纸、广播、电台、电视台和广大人民群众对公益组织的舆论监督，对新闻报道中涉及公益组织的负面事项及时予以回应，对存在的问题负责任地进行整改。

在内部监督方面，健全完善公益组织的组织结构，构建以公益组织的“章程”为核心的运转协调、权责明晰的公益组织法人治理结构，确保发挥理事会、监事会等对公益组织的监督制约功能。同时，强化行业自律，实行高度的民主化管理，着力构建有效的自我监督管理机制，实现公益组织的自我管理、自我发展和自我约束。

【注释】

①邹伟，胡浩：“慈善事业法已进入起草阶段”，新华网，2012年12月28日，http://news.xinhuanet.com/legal/2012-12/28/c_114197748.htm.

②张希敏：“2013年中国慈善透明指数43.11”，中国新闻网，2013年9月22日，http://www.chinanews.com/sh/2013/09-22/5307432.shtml.

③华晔迪：“2013年成慈善公益组织发展分水岭”，新华网，2013年12月15日，http://news.xinhuanet.com/2013-12/15/c_118560995.htm.