京津冀大都市区治理分析

刘思阳

天津师范大学

京津冀大都市区治理分析

刘思阳

天津师范大学

京津冀大都市区治理是我国社会主义和谐社会建设的重要战略部署。现阶段，京津冀大都市区治理还存在着治理理念滞后、治理主体单一、缺乏法制观念、行政制度障碍和行政经济区制约区域发展等问题。我们要在立足国情的情况，在创新精神的指导下加强治理理念，健全法律制度，建立专门机构。

京津冀；大都市区；新区域主义

一、京津冀大都市区治理的瓶颈

1.区域治理体系不完善

（1）治理理念滞后

京津冀大都市区的治理理念还停留在传统的区域管理理念，只重视基础设施建设，轻视社会环境、人文素养、管治层面的重要性。一方面，基础设施在建设完以后缺乏维护和修理的过程，资源配置不当；另一方面，单纯追求经济发展，把GDP的增长作为衡量政府和官员业绩的主要指标，这就造成了以牺牲资源和环境为代价，片面的经济发展。近年来京津两地的雾霾天气引起了各界的关注，这就是落后的治理模式的恶果。不仅造成了资源的浪费还导致了经济发展倒逼环境治理的不良现象。

（2）治理主体单一

政府以行政和法治手段成为区域治理的单一性治理主体。非政府团体和民间社会组织作为区域治理主体只是停留在理论阶段，缺少实际运行的机制，而政府出于社会稳定和政治的思考，往往对于社会自治组织的行动实施相关的限制和严格规定，使得此类组织治理活动缺乏主体性和自主性。因此政府相比其他治理主体拥有绝对性的权力，“寻租行为”应运而生，产生了利益集团和利益既得者，造成了社会资源在某些人或某些机构手中过度饱和现象，严重影响了区域治理进程。

（3）法律制度滞后

现阶段我国的大都市区治理还没有专门的法律规章制定，往往是根据先前的行政法和经济法来裁定。法律制定不能跟上时局发展的趋势和现实情形，不能保障区域治理的合法性和公平性。

2.行政管理制度障碍

京津冀地区行政区域划分明确，且各行政区域各自为政，阻碍了区域内资源互通有无，不利于大都市区内各行政主体协同合作。这主要表现为两个方面：

（1）自上而下的行政体制。京津冀大都市区实行自上而下的层次行政体系，横向的协调机制存在着严重的不足。与柏林和勃兰登堡两州地位平等的局面相比，我国政府的运作原则是下级政府围绕着上级政府的指令行事，上级政府除了管理本层的行政事务还要同时负责下级政府的相关事务，这为下级政府之间的交流合作带来了制度上的阻碍。上级政府对下级政府事务的了解做不到全面、详尽、精准，一方面增加了行政运行和行政决策的成本，另一方面造成行政决策效率低下；

（2）人事任用制度。我国公务员任用体制的原则是“对上负责”，这就造成了基层政府的“相互阻隔的横向关系”和“相对顺从的纵向关系”1。这种任用制度使公务员在意识上自然而然的产生了一种“附属感”，办公人员在处理有关跨区域问题时表现出不积极、不负责的行为，造成了行政效率低下。

3.行政区经济制约京津冀大都市区治理

近年来行政区经济逐渐发展成“诸侯经济”，不利于各行政区之间经济交流，这与经济全球化的趋势是相逆的。“中国大都市区行政组织和管理矛盾的实质是各种利益的冲突”。2北京不愿意国家政策偏向于河北和天津，不愿意把自己的资源分给其他区域。河北地区长期在京津两地的“虹吸效应”下，急于发展本地经济，寄希望于国家政策的调整，而河北省本身不是铁板一块，各市县之间同时存在着利益冲突。

二、完善京津冀大都市区治理体系

1.加强和完善京津冀大都市区治理理念

第一，采用各种手段，比如行政法令、组织教育等形式，改变他们只以发展经济为目标的意识，增强行政主体的合作意识，在区域协作发展上达成共识。第二，强调区域治理主体多元化，形成政府、市场、企业、社会组织、公民个人共同治理的局面。戴维·汉密尔顿曾指出：“区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程，尽管公私伙伴关系并不必然构成一个完整的区域治理，但正式的或非正式的公私伙伴关系是区域治理的必要组成部分。”政府要在意识上真正接受、支持和鼓励非政府组织的协作治理。这样也可以做到治理主体之间的相互监督。

2.制定统一的区域合作治理法律体系

十八大提出“全面推进依法治国，完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。”德国在区域治理领域方面的立法起来模范作用。为了促进区域经济结构协调发展，德国专门制定了“地区经济的框架计划”，这是德国区域经济发展的经典之作，它具体规划出区域间资源的分配规则、数量和方式。在具体操作方面表现为：第一，以《宪法》为基本框架，根据最新的理论体系和实际情况制定相应的法律体系，一方面对行政和经济垄断进行惩罚，另一方面规定出三地在区域协调治理过程中的具体权责；第二，完善执法方式，转变过去单一性质的行政手段，行政手段多样化，强制性手段和弹性手段相结合。

3.建立专门的京津冀大都市区治理协调机构

中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀认为：“我设想，国务院可不可以搞一个区域政策委员会，其作用包括制订规划、协调区域政策、发起共同基金等，它是一个议事性机构，而不是职能部门。如果在国务院层面有这样一个机构，那对协调三地政府的工作将会十分有利。”这个专门机构的组成人员应包括国务院的下派人员和三地政府相关的专业人员。特别指出的是，这个机构还应该包含部分专业学者、民间社会组织和公民个人，这样一方面可以加强信息的准确性，增强决策的科学化、民主化，另一方面可以为治理主体多元化提供制度方面的保障。

4.提倡京津冀大都市区治理的创新性

党的十八大指出：“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持对外开放的基本国策，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新，不断推进我国社会主义制度自我完善和发展。”我国京津冀地区具有本地的实际情况，我们在借鉴国外经验的同时还要注意本国国情。

[1]唐燕.大都市区区域管治比较——柏林—勃兰登堡与北京[J].城市问题,2009年10期第68～74页.

[2]唐燕.柏林-勃兰登堡都市区:跨区域规划合作及协调机制[J].城市与区域,2009年16卷第1期,49～54页.

[3]全永波.基于新区域主义视角的区域合作治理探析[J].中国行政管理,2012年第4期,78～81页.

刘思阳，女，汉族，1990年9月，内蒙古乌海市人，天津师范大学，硕士研究生，中外政治制度专业。

注释

①李金龙，雷娟.国外大都市区治理模式及其对中国的有益启示[J].财经问题研究，2010（08）.

②刘君德.论中国大陆大都市区行政组织与管理模式创新[J].经济地理，2001,21（2）：203.