中国河流管理政策评估——以澜沧江为例

杨清卿

昆明医科大学 云南昆明 650500

中国河流管理政策评估
——以澜沧江为例

杨清卿

昆明医科大学 云南昆明 650500

中国河流管理政策自上世纪五十年代开始孕育，但从其对河流本身及其相关方面产生的影响来看，尚不能说形成一个成熟的系统，其中仍有很多地方需要完善和改进。本文以澜沧江为例，从河流管理政策的目标群体即河流本身情况，非目标群体即河流流域居民及其景观，以及政策对当前经济发展和未来社会的稳定等方面进行评估，试图从分析过程中发现我国河流管理政策存在的问题，提出适当的建议。

河流管理政策；澜沧江；评估

一、中国河流管理政策发展历程

我国自上世纪五十年代开始，先后对黄河、长江、珠江、海河、淮河等大河和众多中小河流进行了流域规划管理，其管理政策涉及河流的治理和水资源的开发利用。但因基础资料不够可靠、系统，审查修正不够及时，尚未构成有力影响。70年代开始，我国对一些河流分别进行了复查，调整并重新制订一系列关于河流管理的政策。之后于1988年6月10日颁布了《中华人民共和国河道管理条例》以及自2002年10月1日施行《中华人民共和国水法》，二者为我国河流管理提供了法律上的依据。

二、中国河流管理政策发展现状

人类对河流的过度开发利用引起了严重的水环境和水生态问题，不仅影响河流自身的健康也削弱了河流对经济社会的支撑能力。1为满足河流生态系统健康和可持续发展的要求，并满足人类社会对河流环境的需求，我国对长江、黄河、珠江、淮河等七大流域加大管理力度，各地方出台政策，对行政区划内的河流进行开发与保护。

然而当下我国河流的管理水平和管理政策却是相对滞后的。虽然政府花巨资对一些重点河流展开了生态环境整治，但这些河流保护与管理行为往往强调对水体资源功能的开发和水害的防治，对河流生态系统的复杂性缺乏研究和了解，从而导致我国河流管理政策尚存在较多不足和缺陷。新的水生生态系统概念表明河流具有完整的生态功能，这些功能和用途与水力学、水文学、水质、生态学等方面都有关，所以急需一种更全面的管理方式，将河流生态系统作为一个功能整体包括其用途的管理模式。

三、中国河流管理政策效益评估

1、对河流本身水质状况及其生态环境的影响

河流自身的水质状况以及生态平衡是河流保护的目标，同时也是河流管理政策评估的主要目标群体。我国河流管理呈现“多龙治水”的格局，即把一条完整的河流分割成不同的段落，由不同的区域行政主管部门依据辖区河流流经范围制定具体管理政策条例。以澜沧江为例，其发源于青海省，流至西藏东部重镇昌都然后南下进入云南省，在云南省内流经迪庆、怒江等8个地州后出境。流经云南的多个地州中，仅有西双版纳州于1991年颁布了《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江保护条例》，为澜沧江的管理提供政策基础。这种分而治之的方式割裂了河流的整体性，一旦某一行政区域管理疏忽或管理不力，会对整个河流的生态环境造成影响。

我国当前河流管理政策开发倾向明显大于保护力度。如何在开发和保护中寻找平衡点，是河流管理政策中不容忽视的部分。1996年，云南省建成了澜沧江上的第一座水电大坝——漫湾电站，电站建成十年后的调查显示，澜沧江下游干流水质总体没有影响，但水库水质却因为重金属等污染趋于下降。2此外，筑坝后截断了鱼类在澜沧江干流上下游回游通道，对河流本身生态系统产生了不利影响。由此可见，当前我国河流管理政策对于河流水质及其生态系统的保护效果不明显，在开发与保护的矛盾中，未能实现理想的平衡。

2、对流域内居民和景观的影响

河流流域内的居民是河流管理政策评估的重要非目标群体之一，河流管理最终会反应到流域居民的生产、生活及生命安全上。目前我国河流管理政策能够明显体现对流域居民产生影响的方面集中于大坝建设库区。虽然对于在澜沧江上修建水坝而引发的一系列问题政府部门作了不少补救工作，但还是产生了不可挽回的影响。移民人均耕地数量减少，种植作物种类也相应变化，导致建坝后粮食产量低于建坝前水平。库区因土地资源大幅度减少，农户不得不减小养殖规模，故淹没后农户经济收入总体上呈现下降趋势。3

河流流域范围内的生态景观和人文景观是河流管理政策评估的另一非目标群体。目前我国主要是将河流流域内涉及到的资源类开采，与生产性开发结合起来，河流在其中起到统领贯穿的作用。但在实际发展中，各行业重视经济效益而淡化生态效益，导致河流管理中的流域管理政策难以发挥作用。以澜沧江为例，流域内生物物种丰富，水能资源储量巨大，矿物资源种类繁多。同时它为至少7000万人口提供了生活的基本来源，孕育了多种独特的文化。然而，随着经济的快速发展，澜沧江流域生态系统面临着巨大威胁。森林退化、土壤侵蚀和流失、泥沙沉积加重，造成了关键生态系统破碎化和污染，野生动植物栖息地的破坏及水资源污染，改变了澜沧江流域水资源的自然生态过程。4由此可见，当前河流管理政策在一定程度上是以牺牲沿岸居民生活生产条件而造福流域居民社会的，是以改变河流河道景观来带动各产业发展的，期间隐含的资源协调分配问题急需解决。

3、对地区经济发展的影响

人们可以利用河流发源地与流经地的水流落差来集中发电，也能利用河道的宽窄深浅实现不同的航船运输，同时水质较好的河流还可以提供丰富的渔类资源。我国在河流的管理开发中，主要充分利用河流的水能发电及航运价值，以改善整个社会的经济状况。

澜沧江流经地均为中国相对落后的区域，但其流经地区地势落差大，水量十分充沛，对此河流水能的开发可为落后地区带来经济效益。据统计，澜沧江云南省境内流域已建成的三座电站每年可创造几十个亿的经济价值，为云南省的发展奠定坚实基础。而澜沧江上水电站所产出的电力还将输送到广东等用电大省，也为珠三角的经济发展做出贡献。另一方面，澜沧江干流部分流域于2001年开通了航线，主要实现的是中国与泰国、老挝、缅甸的航运，在云南境内主要在西双版纳州流域发挥作用，带动当地物流业的发展，同时提高了当地居民的收入水平。

由此，我国的河流管理政策在现阶段对于国家地区经济效益的提高具有明显促进作用，特别是位于我国绝大多数河流发源地的西部地区，充分挖掘河流资源蕴含的巨大潜力，能够加速西部贫困落后地区的发展。

4、对未来社会可持续发展和国家安全稳定的影响

水是生命之源，因此河流的管理政策是涉及到人类社会可持续发展的重要课题。人类社会对河流的管理大概可以分为四个阶段：（1）早期以防洪和灌溉为主的初级管理阶段；（2）随着生产力的发展，进入对河流的全面开发阶段；（3）以治污和改善水环境为主的河流保护与修复阶段；（4）以水生态系统恢复为主的流域综合治理阶段。

我国河流管理政策目前尚处于第二阶段向第三阶段的过渡状态，从上世纪九十年代起，当地政府将澜沧江流域原来20多万亩自然保护区边沿的陡坡地（当地称为轮歇地）停止耕种并恢复为森林，同时，将自然保护区内及周边数十个山区村寨实施了整村搬迁。这些措施的实施，对澜沧江流域的生态资源的保护起到了积极有效的作用，在一定程度上遏制了澜沧江流域生态资源的破坏程度。但在保护区外，威胁河流的种种污染还大为存在。5而具体明文涉及澜沧江管理的法规条例仅有1991年5月，西双版纳州政府颁布的《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江保护条例》。近年来新一轮城市的扩张，澜沧江两岸大规模开发建设，使《条例》的部分规定和条款早已不适应当前的发展形势和要求。

由于河流从其源头到最终汇入大海之间要经历漫长的旅程，因此河流管理政策对于维持未来社会的稳定和国家的安全具有重大影响。从这个意义上来说，澜沧江具有典型性。它不仅是一条在中国境内流经少数民族地区最多的河流，同时也是一条跨越六个国家的国际河流。我国政府从上世纪90年代开始十分重视澜沧江——湄公河的开发，由此带动起来的经济发展对于稳定边疆少数民族地区有着积极作用，同时也对下游各国产生影响。

然而我国河流管理政策缺乏对内流河与外流河的区分管理，导致涉及到国际河流在中国领域部分的管理政策偏向于从自身国家的利益出发，从而引起很多争端。从未来角度看，水资源争端是一项对国家安全形成挑战的非传统安全因素，如果不引起重视，则有可能对中国的周边安全环境产生不利影响。

2010年初，澜沧江下游四国泰国、老挝、柬埔寨和越南发生了严重旱情，导致湄公河水位下降到近20年来的最低水平。受干旱影响，泰国等国的大米产量受到严重冲击，而且湄公河的低水位严重影响了湄公河沿岸国的旅游、航运和渔业的发展。尽管2009年5月由亚洲理工研究院发布的《东南亚淡水危机评估》关于湄公河水资源问题的研究报告中显示：根据湄公河管理委员会专家提供的数据测算，中国澜沧江的水坝建成之后，将对湄公河的水量发生有利的变化。它能够减少目前洪水季节进入湄公河洪水量的17%，而在旱季可以增加当前进入湄公河流量的40%。6由此推断上游建水坝对下游水资源是具有积极调节作用的，但澜沧江——湄公河流域国家，对于中国在澜沧江上游修建大坝水电站使得下游沿岸国家利益受损仍表示不满。由此可见，我国河流管理政策仍缺乏宏观的思路，不自觉以地域切割了河流的整体性，使得在河流资源利用过程中，不能做到资源的协调分配，易于引发社会的不稳定。

四、改善和建议

1、河流流域规划下的行政区划分工

河流自身的整体性以及其影响的广泛性，使得我们应该以河流流域管理为出发点，围绕大江大河流域本身形成的一个个完整的生态系统，进行水资源的开发、利用和保护。这一改变能够更好地协调河流利益相关者，减少局部性的破坏和污染对整条河流的影响。当然，强化以河流流域为单位的管理，其政策的制定和执行需建立必要的法律和制度保障，特别是受益者补偿原则的落实，如此尽可能减少上游开发，下游获益的矛盾。

2、适速开发，生态为先

我国目前的河流管理多以开发利用为导向，这在经济层面上看确实有利于地区的发展，但如果河流一旦陷入污染严重，生态破坏的境况，其治理恢复所需要的成本和时间远远超过开发所需。因此，我国应该建立起一套河流评估体系，对河流进行体检评定，按重要程度分出等级，依次开发，对当前没有必要马上利用的河流形成更有针对性的保护。

3、内流河与外流河的分级管理

内流河最重要的影响范围是在国家地区内部，外流河在兼有内流河作用的同时，其影响范围又扩大到了周边国家地区。这在一定程度上增加了河流利益相关群体的数量，使得河流管理难度上升，因此需要更为完善的政策来平衡各方利益。我国现阶段河流管理政策中，尚未明确针对外流河提出管理，因此在跨境灾害出现时容易引发领国的不满，也不能在管理流经本国境内的河段中引起重视。如果在河流管理中，能针对外流河的特点加入国际考虑因素，将会利于河流资源的保护和提升国家安全。

1张秋霞，李翀等，基于河流健康理念的河流管理发展过程浅析，中国水利水电科学研究院学报，2009，3

2张榆霞，刘嘉麒，王立前，漫湾电站建成后澜沧江下游水质变化，长江流域资源与环境，2005，7

3河流专家：澜沧江开发前车之鉴，人民网2003，11，11，http：//www．people．com．cn/GB/huanbao/8220/30473/30474/30489/2182515．html

4澜沧江流域协调合作机制迈出第一步，世界自然基金会，2009，6，17，http：//www．wwfchina．org/wwfpress/presscenter/pressdetail．shtm？id=866

5张庆行，澜沧江生态资源及环境保护的思考，云南省土地学会，2011，1，5

6水博，科普：澜沧江水库的蒸发不会加剧下游湄公河的干旱，中国水利发电工程协会，2010，4，8，http：//www．hydro．iwhr．com/gjsdkcxfzyjzx/kpyd/ webinfo/2010/04/1271645280647648．htm

[1]张秋霞，李翀等．基于河流健康理念的河流管理发展过程浅析．中国水利水电科学研究院学报，2009，3

[2]张榆霞，刘嘉麒，王立前．漫湾电站建成后澜沧江下游水质变化．长江流域资源与环境，2005，7

[3]张庆行．澜沧江生态资源及环境保护的思考．云南省土地学会，2011，1，5

[4]熊晶．国际河流管理和内河流域管理比较研究．长江流域资源与环境，2005，3

[5]耿雷华，杜霞等．澜沧江流域水资源开发利用影响分析．水资源与水工程学报，2007，8

[6]中华人民共和国水法

[7]中华人民共和国河道管理条例

[8]云南省西双版纳傣族自治州澜沧江保护条例