代表联系群众问题分析

马新明

人大代表联系群众的机制建设，对于深化政治体制改革，推进民主与法治步伐，巩固党的执政基础、扩大党的群众基础，实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，具有重要的现实意义。人大代表联系群众机制建设，尽管取得了明显成效，但有些问题依然存在，对这些问题及产生的原因进行客观分析，能为建立和完善人大代表联系群众的机制建设提供参考依据。

一、社会认知和舆论导向分析

1.认可度不高。不少群众对人大制度缺乏了解，对地方各级人大缺乏了解，加之党委、政府处在体制的前台，就片面认为党委、政府是权力机关，人大是非权力机关。对人大机关不够重视，自然对人大代表也不够重视。另外，由于选举模式的不同，群众对直接选举和间接选举的代表认可度也不同。直接选举的代表有一定的知名度，在群众中也有一定的认可度。间接选举的代表，有的甚至从未见过原选区群众，群众对这些代表既不熟悉，也谈不上了解，自然不会认可。

2.信任度不够。长期以来在全社会形成的“有了问题找政府，想不到找代表”的思维定势在短时间内难以消除。受执政模式的影响，在群众的惯性思维中，有了问题找政府是第一反应，至于找人大代表，一是想不到，二是想到了也认为代表仅仅是一个称呼、一个社会荣誉，觉得解决不了实际问题。即使是个别群众找到代表，那也是没有办法了的办法，没有选择时的选择。此外，代表自身作用发挥不明显，不积极替群众维权，解决群众实际困难，也是群众难以信任的原因之一。

3.依赖感不强。长期以来在全社会形成的“凡事讲关系、凡事找门路”潜规则的不良影响在短时间内难以消除。群众对代表没有依赖感有现实原因，受腐败现象的影响，全民潜规则是不争的事实，凡事讲关系的认识已深入骨髓。这个问题，需要政治体制改革动大手术才有可能解决，而且要花很长的时间才有可能解决。单凭人大制度的改革，人大代表单方面的积极作为，解决不了根本问题，只不过是现行体制下执政党的一种积极姿态而已。

二、体制机制和权力运行分析

1.人大代表联系群众的思路必须要符合党委的决心意图才能贯彻执行。人大是最高权力机关，但人大又在党的领导之下，这就要求人大的工作必须符合党委的决心、意图，人大代表联系群众工作必须与党联系群众工作结合起来，通盘考虑，整体谋划。如果人大联系群众工作不站在全局上去考虑，那么在实际工作中就难以得到党委的支持，这项工作就很难向前推进。

2.人大代表联系群众的目标必须要通过政府的大力协助才能得到实现。人大代表联系群众不是一句口号，必须要通过大量具体的工作来体现。人大是制定法律、法规的机关，是实施监督的机关，不是做具体事务的机关。做好代表联系工作，大量具体的事务，就要靠政府来推动、来落实。离开政府的配合和支持，人大自己唱“独角戏”，许多工作势必做虚，势必落空。

3.人大代表联系群众的效果必须要通过各级人大联动才能真正体现。尽管各级人大之间没有领导与被领导的关系，但在工作落实中如何把握这种关系，曾经一度是困惑各级人大的问题。实践中上一级人大对下一级人大提任务要求、明确目标意图比较普遍，下一级人大向上一级人大请示与汇报比较经常。所以，开展人大代表联系群众工作，上一级人大依靠的具体抓手还是下一级人大，上一级人大不可能去协调下一级党委、政府的工作，只能靠下一级人大去协调、去联络，从而完成上一级人大的工作任务，实现上一级人大的工作目标。

三、组织结构和制度设计分析

1.代表联络机构覆盖面不够。以甘肃省为例，除省人大常委会代工委（代表工作机构）设有代表联络处之外，全省14个市州虽然有代表工作机构，仅兰州市代工委下设有联络处，其他13个市州目前没有设立联络处。代表联络处是代表活动的具体组织部门，如果不成立专门的代表联系机构，不配备专门的工作人员，就很容易将代表联络工作忽略或者淡化，代表联系群众工作就很难保证质量。

2.代表联络机构功能定位有局限性。按照最初的制度设计，代表联络处的主要职能是从服务代表的角度出发的，这里面，并没有提及如何组织代表联系群众、服务群众，所以，在党的十八大之前，在相当长的一个时间里，代表联络机构本身职能定位弱化了代表联系群众工作，结合新的形势任务，需要对这种职能重新修改，重新定位，重新明确。

3.市（州）、县、乡人大编制少的因素。以甘肃省为例，从现有编制来分析，代表工作部门有3个市（州）编制是1～2人，有10个市（州）编制是3～5人，有1个设市（州）编制是5人。全省86个县（区）中，还有8个县区没有代表工作机构，也没有专门从事代表工作的人员编制。全省1232个乡镇，有1223个只设人大主席1人，有284个乡镇没有设编专门的人大工作机构和人员。市、县、乡处在代表工作的前沿阵地，承担着大量繁杂具体的工作任务，却因为缺少编制，甚至没有编制，造成代表联系群众工作力量很薄弱。

四、活动载体和渠道途径分析

1.活动的单一性。人大代表联系群众，在活动的组织上比较单一、比较简单，还是沿袭传统的做法。比如“开展人大代表接待日”活动，如何接待群众来访，在哪里设置接待点，来不了的群众如何实现远程接访，对这些问题没有深入思考，只是满足于形式上代表在这里接待，群众来过了，话也说过了，似乎就联系群众了，导致联系群众不够深入，难以掌握群众真实的思想动态、真实的利益诉求。

2.渠道的局限性。现在联系群众的方式和渠道通行的做法是公布通信地址、电子信箱或座机电话，个别地方也尝试性公布了代表的手机，以保持代表与群众联系的畅通。但在代表中还存在邮件不回、手机关机或打不通的问题，影响了代表的信誉和形象。近两年来，部分地方人大还设立了“人大代表工作室”，以此作为联系群众的主阵地，但受时间、场所的限制，难以全方位、全天候满足群众的需求，是不是在网上设立虚拟的“人大代表工作室”，以弥补空白，拓展空间。这些方式和手段，都说明，随着群众民主意识和法制意识的增强，代表联系群众的渠道也应该与之相适应，是开放的，透明的，多样化的，否则，就难以实现有效沟通。

3.效果的周期性。代表联系群众工作，是一项基础性、长期性的工作，需要一定的时间、一定的周期才能见成效。有些工作见效快、周期短，群众就比较支持，容易对代表产生信任感，便于代表与群众的互动。有些工作可能短时间内看不到效果，需要很长时间才能见成效。在持续等待的过程中，如果不耐心细致地做好解释工作，很容易造成群众对代表的质疑或者不信任，影响代表联系群众的质量和效果。

五、代表素质和社会地位分析

1.人大代表联系群众动力的制约因素。还是要分直接选举的代表和间接选举的代表来分析。由群众直接选举的代表，感受了这样一个庄严的过程，对群众有天然的亲近感，联系群众有自觉性和原动力。间接选举的代表，容易形成自己是下级人大代表选举出来的而不是群众选出来的错误认识，加上很多间接选举的代表，并未与选区的群众见过面，有一定的距离感和陌生感，联系群众的自觉性和原动力就不足。另外，由于代表联系群众机制的欠缺，大部分地方人大还没有建立评估机制、监督机制、激励机制，代表联系群众工作没有压力，反正做好做坏都一个样，也是代表联系群众的动力不足的重要原因之一。

2.人大代表社会地位的制约因素。人大代表所处的工作领域，所从事的工作岗位，直接影响和制约人大代表作用的发挥。从这两年的工作实践看，领导干部代表由于长期在领导岗位上，难免有脱离群众的问题，未必能对群众的疾苦感同身受。在联系群众时，缺乏朴素的情感，在代表群众行使权力时，能否做到客观公正，能否充分代表群众意愿，完全受个人的政治素养、执政理念等因素左右。企业家代表，大多关注本行业、本领域的利益，能为本行业仗义执言，但未必能代表其他行业的群众。基层代表，特别是农民代表、少数民族代表，由于结构原因被选举为代表，但缺乏代表履职的基本素质，虽然来自群众当中，但也是普通群众，怎样联系群众，怎样代表群众，不懂不会的问题比较突出。

3.人大代表非专职化的制约因素。与国外议员所不同的是，我国人大代表为非专职代表，还同时具有多重社会身份，除了做好代表工作之外，还要承担大量的本职工作。在精力分配、时间安排上，代表工作是排在本职工作之后的，只有处理完本职工作的事情，才能承担代表的责任和义务。这样就造成了代表联系群众有滞后性，当群众有利益诉求，群众有困难反映时，代表从接受信息到处理有一些延缓和迟滞，如遇到紧急的问题，不能够在代表层面及时解决，就有可能成为引发社会不稳定的因素。

（作者单位：甘肃省人大常委会办公厅）