长三角地区人大交流协作的成效与经验

黎堂斌

长三角沪苏浙皖四省市历史悠久，地域相连，文化相近，人缘相亲，经济相融。四省市党委、政府历来高度重视长三角地区的交流协作与共赢发展，特别是经过近十年来的努力，长三角地区合作硕果累累，已经成为提升国家综合实力和国际竞争力、带动全国经济发展的重要引擎。2009年，在浙江淳安召开了第一次沪苏浙人大常委会主任座谈会，协商建立了长三角地区省市人大交流协作机制，并随着形势的发展变化，在实践中不断完善、巩固。这一交流协作机制对推动长三角地区法治建设进程，用法治思维解决共同面对的经济社会发展难题，促进长三角地区科学发展、率先发展、一体化发展产生了深远的影响。

2014年8月29日，在南京召开了沪苏浙皖人大常委会主任座谈会，经各方共同努力，座谈会取得了圆满成功。本文以此次座谈会为例，简要介绍长三角地区四省市人大交流协作的形式、内容、成果及经验。

一、主要内容和成果

此次座谈会，沪苏浙皖四省市人大围绕学习贯彻党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神、推动人民代表大会制度与时俱进这一主题进行了交流和研讨。座谈会虽然时间不长，但主题突出、内容丰富，取得了较好的效果。

一是交流了人大领域改革的做法和经验

2013年以来，四省市人大贯彻中央和省市委部署，精心谋划、扎实推进人大领域改革，同时发挥人大优势，积极为全面深化改革凝心聚力、保驾护航，在工作中形成了各自的特色。大家在交流中一致认为，地方人大服务改革发展大局，要主动研究改革中的立法问题，把立法决策与改革决策紧密结合起来，更好发挥立法的引领和推动作用，以立法保障改革的有序推进，用立法巩固改革的实践成果。要把深化重点领域改革作为监督重点，综合运用法定监督手段，推动中央全面深化改革决策部署的贯彻落实。要围绕“国家治理体系和治理能力现代化”的总目标和“与时俱进”的总要求，不断推进人大制度理论和实践创新，把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好。四省市人大一致同意，继续围绕人大领域改革创新加强工作交流和研讨，互相借鉴、启发，开拓视野、思路，共同提高谋划和推进改革的能力。

二是就加强区域环保立法监督工作协作达成了共识

四省市人大就区域性大气污染防治和流域性水污染防治进行了沟通协商，达成了一致意见。一致认为，四省市同处长江下游，在全面建成小康社会、基本实现现代化的进程中，面临着保护生态环境、实现可持续发展的共同课题与挑战，要进一步加强在区域环境保护立法和监督工作方面的协作联动，共同推进区域生态环境治理和保护工作。在区域大气污染防治立法方面，可先由四省市人大协商确定若干核心条款，再由各省市结合本地区实际分别起草法规草案;在太湖水污染防治立法方面，可由四省市人大共同争取列入国家立法计划，并联合参与法律草案文本起草工作;在长江水污染防治立法方面，可先由沪苏皖三省市人大分别制定或修改地方性法规，对本区域范围的相关防治工作作出规范，同时协调推动全国人大加快国家层面立法步伐;在新安江流域水污染防治立法方面，浙皖两省人大可以开展联合调研，积极探索立法协作的形式;在区域生态环境保护监督协作方面，可由四省市人大分别组成执法检查组，联动开展执法检查，推动四省市政府建立和落实联防联控机制。

三是完善了沪苏浙皖四省市人大交流协作机制

2009年第一次沪苏浙三省市人大常委会主任座谈会期间，讨论制定了《沪苏浙人大常委会主任座谈会制度》。五年来，形势发生了新的变化，有必要对原制度进行修改完善。本次会议上经过四省市人大讨论协商，通过了修改后的《沪苏浙皖人大常委会主任座谈会制度》，进一步明确了四省市人大交流协作的指导思想、主要任务和运行机制，进一步推动了长三角人大交流协作的制度化、规范化、常态化。

二、四省市人大工作亮点

近年来，沪苏浙皖四省市人大围绕经济社会发展大局，创造性地开展工作，经验鲜活、亮点纷呈，充分体现了各地服务发展、创新思路、依法履职的智慧，对于相互学习、取长补短，进一步携手推动长三角地区人大工作与时俱进具有重要意义。

（一）立法工作方面

上海市人大制定《关于加强立法工作组织协调的规定》《关于进一步加强民主立法的规定》，明确要强化立项联合论证，提前介入并组织研究立法中的重大问题，建立征集立法意见采纳反馈制度，并要求法规实施满一年后有关单位应当对执行情况进行自查。江苏省人大积极探索开展立法前评估，在爱国卫生条例提请表决前，召开由省人大代表、立法专家、烟草经营单位、基层执法部门以及普通市民等参加的评估论证会，对专业性较强、争议较大的重大问题进行评估论证;创新公民有序参与机制，以自愿报名的方式，公开邀请社会公众参加立法座谈会，并全程向媒体开放。浙江省人大以立法推动国家有关改革试点的决策部署落地生根，制定了《温州市民间融资管理条例》《关于保障和促进义乌市国际贸易综合改革试点工作的决定》，2014年还将《舟山群岛新区条例》列入立法准备项目。围绕全面深化改革涉及的立法问题开展法规清理工作，发动全省五级人大代表查找不适应全面深化改革要求的法规条文，确保改革于法有据、依法进行。安徽省人大积极发挥人大主导作用，强化立法决策和协调，加大人大牵头起草法规的力度，换届以来人大牵头起草法规数超过总数的70%;扩大公众对立法工作的参与，将法规草案每一次修改稿及其说明都在网上公布向社会征求意见，并建立了立法建议反馈和奖励机制;建立政府限期制定法规配套办法等制度，要求政府在地方性法规出台后限期制定配套文件，推动法规有效实施。

（二）监督工作方面

关于专题询问，为了提高询问质量，上海市人大事先向常委会全体组成人员征集问题，并明确在询问过程中列席代表也可以提出问题;江苏省人大对询问进行全程现场直播，并邀请嘉宾点评，并筹建专题询问监督项目库，对本届专题询问监督活动进行通盘设计、有序推进;浙江省人大在询问中增设自由提问、追问等环节;安徽省人大就专题询问制定专项法规，把询问主体由常委会组成人员拓展到人大代表，明确规定“一府两院”负责人应当到会接受询问，并对询问重点和答复事项的跟踪督办等作出具体规定。关于预决算审查监督，浙江省人大规定每年选择两个部门，预算由代表大会重点审查，决算由常委会重点审查。突出加强对专项资金使用绩效的监督，先后对涉农、水利等专项资金使用管理情况进行审议，重点对资金安排是否合理、投入是否到位以及使用绩效是否明显等情况进行监督。今后每年还将继续选择一类涉及面广的专项资金列入常委会年度工作计划，有针对性地进行重点监督。安徽省人大健全预算审查及国有资产监督机制，对提高预算绩效、加强国有资本经营管理等提出明确要求，推动政府实现省市县三级预算信息公开全覆盖，强化涉企专项资金审核管理，并明确将省属国有独资企业的国有资本收益收取比例由5%、10%分别提高到10%、15%。关于满意度测评，浙江省人大就人大决议决定贯彻落实情况和审议意见处理情况，在常委会会议上由常委会全体组成人员进行满意度测评。对于一些社会普遍关注的民生工作，不断拓宽满意度测评范围，在常委会全体组成人员进行测评的基础上，同时向省人大代表征求测评意见。安徽省人大制定了审议专项工作报告及满意度测评办法，建立量化评价机制，对测评结果的运用等进行了规范。关于规范性文件备案审查，江苏省人大建立网上受理平台，畅通规范性文件审查建议提出渠道，实行规范性文件备案情况核查通报制度，每年年初对上年报备情况进行核查并予以通报。安徽省人大对省政府规章和其他重要规范性文件、“两院”执行司法解释的指导性文件，在正式实施前进行主动审查。

（三）重大事项决定方面

上海市人大积极落实“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的要求，健全常委会要情通报会制度。制定《关于做好要情通报工作的若干意见》，要求市政府出台改革发展重大举措或者重要民生政策前，应当及时向市人大常委会通报，阶段性重要工作和重大公共事件处置等情况也应及时通报，并规定了通报的启动程序和出席人员范围。

（四）任免工作方面

上海市人大制定《关于加强“两院”人事任免监督工作的若干规定》，健全对“两院”干部的任免监督机制，规定对提请常委会任命的审判、检察人员，应当在人大官方网站上进行公示，并由市人大内司委和常委会人事代表工委上门了解拟任命人员的推荐、考核和公示情况，加强任前审查。安徽省人大制定《关于省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院工作人员任前审查和任后监督的规定》，明确任前审查按照初步审查、法律知识考试、省人大常委会主任会议听取汇报、提请省人大常委会会议审议等程序进行。在任后监督方面，省政府秘书长以及组成部门主要负责人，省法院副院长、审判委员会委员，省检察院副检察长、检察委员会委员，每年应当向省人大常委会书面述职;经主任会议研究，也可以在省人大常委会会议上口头述职。其他法官、检察官每五年至少应向省人大常委会书面述职一次。

（五）代表工作方面

上海市人大改进“代表进社区”工作，组织人大代表聚焦热点难点问题，走进社区听取群众意见。江苏省人大制定规定，要求常委会组成人员与3～5名基层省人大代表保持经常联系，常委会组成人员到基层必访当地省人大代表;完善直接选举的代表向选民述职、探索间接选举的代表向原选举单位报告履职情况的办法。浙江省人大不定期开展代表主题活动，发动全省各级人大代表围绕省委重大决策部署，积极反映群众在生产生活中的实际问题，踊跃献言献策。开展人大代表结构和代表性问题课题研究，对连任代表建议人选的推荐机制进行初步分析，提出建立人大代表评价体系的设想，并尽可能地争取在省委的支持下推动实施。安徽省人大在人大官方网站开设“代表问政”互动平台，由省人大代表网上提问，要求“一府两院”必须两周内在网上给出答复，并选择有关热点难点问答在新闻媒体上刊登，由电视台围绕有关话题制作问、答双方现场互动交流节目。

（六）自身建设方面

上海市人大加强对人大监督工作的协调，提高监督工作的计划性和组织程度，在办公厅增设“监督协调处”，主要负责年度监督计划的编制、综合性监督项目和重大突发事件监督工作的组织、年度监督项目实施中重要环节的服务、监督信息公开以及有关协调工作。江苏省人大加强人大理论研究和宣传工作，建立新闻发言人制度，在全国省级人大中首家开通政务微信。安徽省人大积极推进常委会委员专职化，换届后常委会专职委员比例达50%，其中人大机关干部担任常委会委员的有12人，比上一届增加5人;推动市县两级人大常委会主任专设问题全部得到了解决;决定用3年时间对全体省人大代表、县级以上人大常委会组成人员和机关干部进行全员轮训，并作为主体班纳入省委党校培训计划。

三、经验与启示

作为国家权力机关和民意机关，与地方行政机关间交流协作相比，地方人大间交流协作规格更高、权威性更强、代表性更广。特别是随着依法治国进程的加快，人大在地方经济社会发展事务中的作用日益凸显，地方人大间交流协作将成为一种必然。

（一）四省市人大交流协作是长三角总体交流协作机制的一个重要组成部分

在经济全球化和区域经济一体化的大潮中，加强区域交流协作已成为各地区加快经济发展的重要动力。近年来，国家高度重视长三角地区一体化发展，作出了重要战略部署，出台了针对性的政策措施，为沪苏浙皖四省市发展带来了新的重大机遇。四省市人大从全局和战略高度深刻认识自身的责任和使命，加强相互间交流协作，对于将地区政府层面的交流协作进一步上升到法治高度，由主要靠行政手段转向行政和法治手段并用，深入贯彻依法治国方略、建设法治先行区具有重要意义。只有切实增强大局观念、共赢意识，主动围绕地区发展大局，充分运用法治思维来行使职权，不断在推动形成四省市相互配合的施政理念、相互协调的规章制度、相互协作的管理机制等方面下工夫，才能为推动长三角地区治理体系和治理能力现代化作出人大应有的贡献。

（二）选准共同关注度高的课题是提高长三角人大交流协作成效的重要基础

长三角地区共享一片天，同饮一江（湖）水，在全面建成小康社会、基本实现现代化的进程中，四省市面临着保护生态环境、实现可持续发展的共同课题与挑战。治水、治气都是长期的、跨区域的系统工程，2011年国务院批准实施了长江中下游流域水污染防治五年规划，2014年由四省市和国家八部委共同构建的区域大气污染防治协作机制也正式启动。四省市人大顺应时代发展要求，围绕长三角地区共同发展大局，审时度势、精准发力，以治水、治气为抓手，加强在区域环境保护立法和监督工作方面的协作联动，较好地推动了长三角地区生态环境治理和保护工作，也为长三角地区人大交流协作取得成效奠定了坚实基础。随着长三角一体化进程的加快，区域共同事务会越来越多，人大间交流协作应切实将基调从单纯交流探讨工作转移到区域事务治理上来，用前瞻眼光看待发展，用法治思维处理问题，为解决区域共性问题找到一致、可操作的法治手段，在法治轨道上更好推动区域经济社会科学协调发展。

（三）建立科学的机制和载体是长三角人大交流协作健康运行的重要保障

目前，从全国来看，区域人大交流协作有组织、有计划的少，多数都是松散型、自发的行为，常因领导之间工作关系和人际关系而发生变化，有很大的随意性。缺乏规范化、制度化的交流协作方式，最终会导致交流协作随时搁浅，甚至夭折，难以发挥应有的作用。长三角地区人大交流协作，自2009年在第一次人大常委会主任座谈会上初步建立交流协作制度以来，虽然中间因党的群众路线教育实践活动这一共同面对的阶段性事务有所耽搁，但总体上还是处在不断探索、逐步完善的过程中。特别是顺应长三角地区城市范围扩大的形势，在协商基础上较快地将人大交流协作范围由沪苏浙三省市扩展到沪苏浙皖四省市，为更好交流协作迈出了坚实一步。2014年的人大常委会主任座谈会，在总结过去几年经验教训的基础上，重新修订完善交流协作制度，为进一步持续、机制化地进行交流协作开创了新起点，也提供了重要保障。在各方努力下，最终将会建立起长三角地区人大间统一、规范的组织协调机构，不但能协调本地的事务，也能够在相互间起到监督制约作用，逐渐形成“协作—监督—协作”良性循环机制，真正在区域地方事务中更好发挥权力机关的作用。

（作者单位：江苏省人大常委会办公厅综合处）