“十三五”时期调整优化产业结构须破除体制机制障碍

郭春丽

改革开放以来，我国不断调整优化产业结构，三次产业之间的协调性不断提高，但三次产业内部不合理问题依然突出，主要表现为工业加工度不高，高技术产业大多处于全球价值链的低端，重化工业领域产能过剩严重；传统服务业业态创新迟缓，现代服务业和生产性服务业发展滞后；农业现代化水平低。出现这些问题，与我国所处的发展阶段和资源禀赋有一定关系，但主要与我国当前的体制机制和产业政策有关。“十三五”时期，调整优化产业结构，必须以全面深化改革为契机，加快消除体制机制和政策障碍。

一、影响产业结构调整优化的体制机制和政策障碍

当前，调整优化产业结构还面临以下体制机制和政策障碍。

（一）科技体制不适应产业结构调整的需要

一是科技资源配置过度行政化、过于分散。我国科技资源由科技部、发改委、工业和信息化部等部门掌握，存在资源分散、科研项目重复设置、资源投入效率低等问题。行政配置的科研资金大多流向科研院所、大专院校，企业获取的创新资源很有限，难以成为创新主体。

二是研发成果转化利用率低。我国科技成果产业化率不到10%，与发达国家50%—70%的水平相比存在较大差距。这既与法律法规对产学研合作中责、权、利的规定尚不明确，有关知识产权的保护、税收、利益分配、风险承担的法律法规尚不完善有关，也与现行科研管理体制下，高校、科研院所重视发表论文数量、所获奖励级别，对成果转化应用不够重视有关。

三是关乎产业发展的共性技术研发缺失。上世纪90年代末科研院所改制后，原有的研发体系被打破，但新的适应市场经济体制的行业共性技术研发体系没有建立起来。

四是技术创新环境尚不完善。我国科技金融尚处于试点阶段，资本与技术尚不能有效对接。财税方面，尽管相关文件允许企业纳税时抵扣当年发生的技术开发费，但由于地方政府财力所限、宣传不力、私设门槛等，加之财税部门与企业对技术开发费的认定标准不一致，目前真正享受到优惠政策的企业很少；政府采购和推广应用新技术新产品的法律法规尚不完善，还缺乏激发国有企业采购应用新产品新服务的相关制度设计；对技术人员的股权、期权激励和奖励等收益分配政策和激励机制不完善，影响科技人员创新的积极性。此外，由于科技成果评价和保护制度不健全，技术成果被仿冒、剽窃行为屡禁不止，造成企业创新动力不足。

（二）教育体制不适应产业结构调整的需要

在应试型和僵化的教育体制下，我国既缺乏站在技术创新前沿的研发人员，也缺乏满足工业设计、供应链管理和营销等价值链高端需要的高层次专业技能人才，不能适应产业转型升级及新一轮产业革命的需要。

（三）市场主体和市场机制不完善影响产业结构调整

我国缺乏创新能力强、经营机制灵活的真正的市场主体。在现行国有资产考核体系和企业领导人定期任命的体制下，国有企业以短期内资产保值增值为经营目标，以扩大规模扩张生产为途径，缺乏创新动力。民营企业大多规模偏小，部分企业缺乏现代经营理念，加之可利用的创新资源有限，创新能力不足。此外，由于国企和国资改革进展缓慢，一些国有企业利用容易获取经济资源和优惠政策的优势，盲目扩张，阻碍了产业结构和产业组织结构调整优化，并直接导致一些领域的产能过剩。

市场机制包括市场准入、退出和兼并重组机制。当前，我国的市场准入机制还不能有效发挥作用，一些地方从局部利益出发，对在本地投资的企业，没有严格执行产业准入标准，造成部分行业产能过剩、产业结构调整难；一些地方在准入审批和备案管理中对不同性质的企业掌握不同尺度，施以不同标准，造成该进的企业不能进去。一些地方政府在利益驱动下，对于本地经营不善的企业，纷纷从财政、金融及市场提供（封锁市场、禁止外地产品进入）等方面扶持本地企业，加之资本市场不完善、社会保障制度不健全，造成该退出的企业没有及时退出。一些地方政府以行政手段、拉郎配方式主导企业兼并重组，加之兼并重组涉及到地方的GDP增长、税收、就业等实际利益，一些经营不善的企业还涉及银行债务处置、职工安置、社会保障欠交等问题，目前跨地区、跨行业的强强联合重组较少，造成兼并重组这一推动产业结构升级的有效途径，在优化产业结构方面发挥的作用还很有限。

（四）现行行政、财税、资源环境、金融体制影响产业结构调整

现行行政管理体制不仅影响市场准入、退出和兼并重组机制，而且还从以下几方面影响产业结构：一是在现行有形无形的政绩考核体制和政府职能尚未转变到位之前，一些地方政府直接担当地方经济发展的主体，直接上阵拼经济、铺摊子、上项目，面对新兴产业一哄而上，造成不少产业过度进入、重复建设。二是由于政企、政资、政事分开和管办分离不到位，教育科研、文化体育、广播电视、新闻出版、医疗卫生等领域本可以产业化经营、商业化运作的服务领域，却被当作公益性、福利性的社会事业来办，影响服务业发展。三是产业发展的管理职能分散在多个部门，由于认识不一致，管理目标不同，不能形成产业协调发展和有序调整的合力。

以增值税为主、消费税从生产环节征收的财税征收体制，以及财政分灶吃饭分配体制没有发生根本改变之前，各地发展工业的积极性仍然很高，而对投资周期长、投资风险大的高新技术和新兴产业投入不足，影响产业结构优化升级。

现行资源环境管理制度从以下两方面影响产业结构调整：一是弱化企业创新动力。我国要素价格扭曲，资源、能源、劳动力等上游产品价格与工业制成品价格相比过低，资源开发的价值增值向产业链下游转移，下游产业利用扭曲的要素价格就可以获取利润，没有以技术创新替代资源的压力和动力；同时，我国知识产权保护制度不完善，企业利用要素市场扭曲所创造的寻租机会，通过寻租获得低成本资金或其他稀缺生产要素，就可以获取超额利润或租金收益，而不必进行技术创新。二是影响产业结构优化升级。土地、能源、矿产资源等要素价格偏低，总体上有利于工业尤其是重工业发展，并导致资源密集型产业过度发展，而高技术产业和现代服务业发展所需要的高素质劳动力短缺，必然制约产业结构升级。资源环境改革不到位，资源要素价格和环境成本低，还人为降低了资源型企业的生产成本，导致不合理的投资行为及对矿产、水、环境等自然资源的过度消耗，致使“高投入、高消耗、高污染、低效益”的产业结构难以改变。endprint

金融体系不完善影响技术创新和产业结构升级。国际经验表明，信贷市场尤其是以大银行为主的信贷体系主要支持成熟期产品和传统产业，股权融资、证券市场则更适合创新产品和新兴产业的资金需求。我国金融市场结构不合理、功能不完善，对传统产业发展项目支持比较有效，但对创新型企业和新兴产业发展相对不利，影响技术创新和产业结构升级。产权市场发展滞后，不利于利用兼并重组等市场机制调整传统产业，也在一定程度上影响产业组织和产业结构优化。

（五）产业发展政策不完善影响产业结构调整

我国产业结构已由数量关系不协调转向功能关系不协调，长期以来实行的结构性、扶持型已经不适应产业调整的要求。当前存在的第二产业比重过大、第三产业发展不足问题，很大程度上不是数量关系的不协调，而是受研发及其产业化、设计、营销、品牌和供应链管理等关键环节的制约，而这些制约产业结构升级的关键环节，实际上是促进制造业提高效率、提升价值链的服务功能滞后，必须加快结构性、扶持型产业政策向功能性产业政策转变。

以数字化制造、大规模定制为主要特征的新一轮技术和产业革命方兴未艾，我国新兴产业发展的政策和环境还不完善。我国人力资本素质和技术创新能力低，既缺乏适应新兴产业发展、能够快速响应市场需求的生产者，也缺乏具有创新创意能力、能够参与个性产品设计制造的消费者，加之推广应用新产品新技术的基础设施不完善，技术标准制定滞后、市场竞争秩序不规范等，都影响新兴产业发展和产业结构调整。

（六）产业对外开放力度不够

全球化背景下，产业结构调整必须着眼于全球范围，必须与全球联动。改革开放以来，外资在我国产业结构调整升级中发挥了积极作用，但我国工业领域外资的技术溢出和关联带动效应还比较有限，服务业对外开放步伐缓慢，农业领域利用外资的水平和质量都还很低，技术领域加强国际合作的力度不够，都从不同方面制约产业结构升级。

二、“十三五”时期调整优化产业结构的对策建议

“十三五”时期，以工业和服务业内部转型升级及农业现代化为方向，围绕优化要素供给质量、提高产业组织效率、促进产业结构优化升级和提升产业国际竞争力，加快体制改革、制度创新和政策调整。

（一）完善促进技术创新的体制机制

一是提高科技资源配置和利用效率。加快整合科技、发改、工信等部门掌握的科技资源，进一步明确国家各类科技计划、专项、基金的定位和支持重点，引导国家科技资源更多流向企业。加快建立由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制，建立健全对科技计划实施情况的第三方评估机制。

二是加强产业共性技术和关键技术研发体系建设。支持发展国家共性技术研究院等一批从事产业共性技术和关键技术研发的研究机构，加大对基础研究、前沿技术、社会公益技术、重大共性关键技术的投入，为产业升级提供公共科技服务平台。

三是加快推进产学研结合，提高研发成果转化率。建立大学、科研机构研究成果转移机制和绩效考核机制，重点大学、科研机构的技术转移年度报告制度。加快完善知识产权许可、技术入股等法律法规，促进高校、科技机构科研成果产业化向技术许可、技术转移为主的方式转变。发展高新技术孵化中心、生产力促进中心、技术市场以及专利代理等中介服务机构，为科技成果产业化提供全方位服务。

四是完善技术创新环境。引导和鼓励商业银行、资产管理公司、金融租赁公司等金融机构开展支持创新的科技金融服务试点。扩大企业技术开发费税前抵扣、企业职工教育经费税前扣除等优惠政策实施范围，制订政府采购政策实施细则和国有企业采购自主知识产权产品的政策，建立政府采购政策实施的跟踪、评价和监督机制。推广科技人员入股、股票期权等激励模式。加大知识产权保护力度，促进知识产权推广和交易。营造鼓励创业、宽容失败、求真务实、勇于创新等创业创新文化氛围。

五是完善有利于科技创新的财税政策。积极推进对高技术企业实行增值税转型改革，扩大增值税抵扣范围，促进高技术企业增加科技投入。对拥有自主知识产权的企业，购买自主知识产权产品的企业，在加速折旧、研发费用扣除、投资抵免等方面研究制定更加优惠的税收政策。

（二）完善促进人力资本素质提升的教育体制

加快发展职业教育和终身教育，壮大高技能、高素质劳动者队伍，培育能够适应现代产业发展要求，技术开发能力强，熟悉国际标准和贸易规则的创新型复合型人才。基础教育要由注重同一性和规范性向鼓励多样性和创造性转变，由注重对学生的灌输式教学向启发式教学转变，由重视知识单向传授向重视师生研讨、重视创造知识转变。职业培育要加快管办分离，改革创新社会办学体制，深化公立职业教育改革，积极发展各类民办教育机构，引导校企合作，扩大开放式办学。高等教育要坚持“大众化教育”和“精英教育”相结合，大多数大学主要承担“大众化教育”任务，逐步建立“宽进严出”的体制机制，少数大学主要承担“精英教育”、培养杰出人才的任务，实行“严进严出”的机制。

（三）完善市场主体和市场机制

培育制度完善、机制灵活、创新力强的市场主体。加快建立国企从竞争性领域退出的通道，减少国有企业在竞争性领域与民争利。扩大国有资本经营预算实施范围，提高国有资本红利收取比例，从制度上为消除国有企业过度投资、粗放经营行为奠定基础。大力发展混合所有制经济，构建一批股权结构合理、治理结构完善、运行机制高效、竞争力强的大中型现代公司制企业。引导民营企业加快产权制度改革，完善公司治理结构，加快形成一批经营机制灵活、创新能力强的中小企业。

完善以市场为导向的准入、退出和兼并重组机制。实行统一的市场准入制度，推行负面清单管理，各类市场主体可依法进入清单之外的领域，公平参与市场竞争。加快完善由能耗、水耗、资源综合利用和安全、质量及职工健康、劳动者权益保护等组成的市场准入标准，综合运用财税、土地、金融、环保等手段，对产能过剩行业实行更严格的准入标准。实行统一的市场退出制度，对不符合产业政策、行业标准、资不抵债的各类市场主体，实施相同的市场退出标准和退出援助制度，加快淘汰落后产能，逐步化解工业领域的产能过剩。加快完善产权交易市场，完善兼并重组公共服务平台，引导企业跨地区、跨所有制重组，在更大范围内发挥市场在资源配置中的基础性作用。endprint

（四）加快行政、财税、资源环境、金融等领域改革

进一步改革行政管理体制。理顺政府与市场、企业的关系，最大限度减少对微观事务的管理，政府不再直接投资办企业，不再直接干预市场运行和企业经营，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发企业创新创业的活力。完善政绩考核体制，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

加快形成有利于产业结构调整优化的资源要素价格形成机制和环境保护制度。从消除“高投入、高消耗、高污染、低效益”产业存在的体制基础和形成产业转型升级的倒逼机制出发，建立切实反映市场供求关系、资源稀缺程度及环境损害成本、代内与代际公平成本的资源产品价格形成机制，尤其要加快推进水、气、电等资源性产品的阶梯价格改革。建设城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现城乡土地同地、同权、同价。改革资源产权制度和环境保护制度，推动资源能源节约集约利用。探索开征环境税，探索建立排污权、碳排放权有偿取得和交易制度。

健全促进产业结构调整优化的财税制度。进一步明确中央与地方的事权和支出责任，建立事权和支出责任相适应的财政制度。加快开征房产税，择机开征环境保护税、遗产税和赠与税，完善地方主体税种，增强地方政府可支配的财力，加快形成有利于产业结构优化的税收体系。制定有利于调动企业创新积极性的税收优惠政策，鼓励企业利用先进技术，加快改造传统产业，促进产业升级；给予企业税费优惠，鼓励企业淘汰能耗高、污染大的生产工艺和设备，促进经济发展的可持续性。

完善有利于技术创新和结构调整的金融市场体系。完善多层次的资本市场体系，促进主板、中小企业板、创业板等交易所市场与“新三板”等柜台交易市场协调发展，将中小企业股份转让系统试点扩大至全国，大力发展产权交易市场，为技术创新和结构升级提供便捷、高效、适用的金融服务。适时赋予地方政府自主发行债券的权利，探索发展地方债券市场，为地方政府提供规范的融资渠道，减轻地方政府对投资和产业项目的过度依赖，为产业结构调整创造条件。

（五）完善产业发展政策体系

加快构建功能性产业政策体系。加快推进由过去倾斜式的结构性政策为主，向支持关键环节的功能性政策为主转变。通过财政、税收、金融等制度创新和政策优惠，重点支持研发、设计、营销网络、品牌培育、供应链管理等制约产业结构优化升级的关键环节，以及节能减排、专门化分工等功能性目标。努力营造公平竞争的市场竞争环境，规范地区之间的竞争秩序，减少以至禁止导致不公平竞争的政府补贴行为，减少政府对产业发展的直接干预，避免体制因素带来的产能过剩现象。

加快营造有利于新兴产业发展的政策环境。实行技术创新和市场引导“双轮”驱动，一方面加快制定促进先进制造技术、新能源、复合材料、纳米材料产业发展的财税、信贷、进出口政策，另一方面加快信息网络设施、应用示范基地等公共基础设施建设，对终端用户购买使用先进制造设备和产品给予补贴，为先进制造技术和新型产品推广应用创造条件。实施更加严格的知识产权保护制度，加大对侵权、假冒、盗版等行为的惩罚力度。

（六）提升产业对外开放水平

提高利用外资水平和质量，工业领域要减少土地优惠、税收返还等前端环节的优惠政策，增加对引进后提高综合效益的支持，对外资企业投入和转让先进技术、与本土企业打造产业配套、国外母公司科技成果在中国产业化等行为予以支持。服务业市场要进一步向外资开放，加快银行、保险、证券、电信、商贸、运输等服务业的外资引进。适度开放农产品市场，引进外国农业技术、资金，通过国内外市场竞争加快农业结构调整，促进农业现代化。加快实施“走出去”战略，在政策引导、战略规划、投资审批、财税融资支持、对外投资保护、信息服务等方面为企业“走出去”提供良好服务，支持企业走出去，通过全球范围内配置资源转变，鼓励国内存在过剩风险的优势产能向外转移，推进我国产业结构调整。提升技术创新开放合作水平，鼓励企业充分利用国际科技资源， 开展国际创新合作。

（作者单位：国家发展改革委经济所）endprint