基于SWOT模型的贵州水利投融资适应性分析

崔延松

（南通大学水发展研究中心，江苏 南通 226019）

1 SWOT 分析模型内涵

SWOT 分析法也称态势分析法，是20 世纪80年代由美国旧金山大学管理学教授韦里克提出的［1］。SWOT分析法是一种应对战略规划而提出的系统方法，其核心是面向组织内部、外部的发展要件，找出内部环境具有的优势（Strength，简称“S”）、劣势（Weakness，简称“W”）以及外部环境所面临的机会（Opportunities，简称“O”）、风险（Threats，简称“T”），运用系统的思维将这些独立的发展要件结合起来进行综合与概括。

由于SWOT 分析法具有分析直观、使用简单等特点，并且能把对问题的“诊断”和“解决”紧密结合起来，因此，被广泛运用于发展战略选择、决策咨询分析以及经济社会发展规划等领域。

2 贵州水利投融资发展要素

（1）贵州水利投融资主体。主要有省级贵州省水利投资（集团）有限责任公司、贵阳市水利交通发展投资（集团）有限公司，市级安顺市水利投资公司、黔东南苗族侗族自治州水利投资公司，县级六枝特区水利投资公司等。

（2）贵州水利投融资规模。2012年完成水利投融资171.8 亿元，2013年完成水利投融资203.5 亿元。根据《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划》估算，“十二五”期间水利投资将达1233 亿元，“十三五”及其后期水利投资将达2000 亿元。“十二五”期间省级水利投资缺口将达750 亿元。2011-2013年向各类金融部门实现融资570.3 亿元，实现社会性融资74.2 亿元［2］。

（3）贵州水利投融资运行方式。在落实财政性资金投入的同时，由水利投资公司统一组建项目法人，并作为借款人向银行统借统还。以水利工程资产和水费收费权、工程其他收益作抵押担保，用征收的地方水资源费、地方水利建设基金、土地出让收益中计提的用于农田水利建设的资金、水费收入等作为还款来源，并积极创造条件，争取省级水利投资公司通过上市和发行债券进行直接融资，争取具备发行债券、中期票据和上市融资的能力，实现融资方式多元化目标［3］。

3 贵州水利投融资行政要素

（1）政府行政推动要素。政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，受公众的委托，以公共治理为手段，以国家利益和公共利益最大化为目标的公共管理与行政组织。水利的强公益属性，决定水利投融资是政府为了履行其职能、带有明显政策性意图的融资行为［4］。

（2）财政资金可持续介入机制要素。财政资金可持续介入机制是指在政策性融资领域，通过政府财政资金介入以克服政策性融资本身在微观视角下收益和风险上不匹配局限性的一种机制，这种方式形成了水利投融资同市场化融资的对接，有利于市场机制发挥作用，是风险分担机制的理论基础。

（3）财政收支失衡融资需求要素。依靠财政支出拉动内需，是我国经济发展的持续对策。财政支出重点保障大型基础设施项目支出，占财政总支出60%以上，为此形成财政“投资饥渴症”。财政收入受公众税收承受能力的限制和财政收入调整的滞后，因而财政收支缺口普遍存在，地方政府只有依靠融资缓解财政收支不均衡带来的支付困境。

（4）行政政策保障要素。国家层面上的政策有：国家发展改革委、财政部、水利部等七部门联合发布的《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》（银发〔2012〕51 号）；国务院《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2 号）等。省级层面上的政策有：贵州省委、省政府2010年提出的“十二五”时期实现“工业化强省、城镇化带动”战略目标统领下的“美丽乡村小康水”行动计划；2011年水利部与贵州省人民政府签订的“贯彻落实中央一号文件共同推进贵州水利改革发展合作备忘录”等。

4 贵州水利投融资SWOT 因子提取

4.1 优势因子

（1）国家财政的宏观积极政策。包括：2008年末中央提出4 万亿元投资计划的持续效应，2009年以来国家持续实施的积极财政政策，2010年以来实施的国家系列惠农政策，2012年以来实施的国家农业项目财政补贴政策，2009年以来实施的生态补偿财税政策等。

（2）国家支持区域发展的持续政策。包括：2012年《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2 号）等。

（3）国家层面的水利发展政策。包括：2011年国家发展与改革委员会《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划》（发改农（2011）1383 号）等。

（4）贵州省委、省政府水利推进政策。包括：贵州省委、省政府2010年提出的“十二五”时期实现“工业化强省、城镇化带动”战略目标统领下的“美丽乡村小康水”行动计划；2011年水利部与贵州省人民政府签订的“贯彻落实中央一号文件共同推进贵州水利改革发展合作备忘录”等。

（5）贵州水利地域特色和创新政策。包括：全面推进水利“五大体系”（城乡供水安全保障体系、粮食安全保障体系、防洪安全保障体系、水资源安全保障体系、生态安全保障体系）过程中，深化水利行政、水资源管理、水利投融资、水利工程建设（运行）、基层水利服务、水价水权制度、水务一体化等内容的体制创新及其实际措施；贵州2008-2012年水利实际投入规模（累计投入514 亿元，是1950-2007年总投入的2.74 倍）［5］等。

4.2 劣势因子

（1）政府融资平台属性劣势。实质是事权与财权不匹配的劣势。

（2）政府融资经营绩效劣势。投融资主要资产形式是非流动性资产，短期流动负债大，主营净利润为负值，筹资活动产生的现金流入主要靠借款，政府债务产生财政风险。

（3）“两个统筹”不到位劣势。两个统筹是指自2012年起中央从地方土地出让收益中统筹提取20%农田水利建设资金，地方政府从土地出让收益中统筹提取10%农田水利建设资金。2012-2013年的实际提取水平仅分别达到12.7%、6.21%。

（4）贵州财政税源稀缺劣势。贵州财政2013年总收入1919 亿元，其中，地税2013年收入839 亿元，列全国第23 位，国税2013年收入352 亿元，列全国第26 位［6］，且税源渠道集中于房地产、酒业等有限的热点税源。财税运行总体平稳，但支付能力明显低于全国平均水平。

（5）房地产支持财政有效增长劣势。房地产发展宏观政策的约束，导致供需失衡，资金出现硬约束，产生房地产经营风险，使来自房地行业的税收、土地出让收益等财政收入规模减少，并面临政策性转移支付风险。

4.3 机会因子

（1）来自国家宏观政策的机会。包括城乡一体化和谐发展机会、经济社会生态与资源环境协调发展机会、公共财政转移支付机会、实施生态修复与补偿机会等。

（2）来自区域发展政策的机会。包括：西部大开发战略和加快工业化、城镇化发展的机会，东中西部地区协调发展机会，老少边特地区扶贫重点支持机会，旅游资源开发等新兴产业发展机会等。

（3）来自贵州水利基础发展的机会。包括：水利优先发展机会，实施最严格水资源管理制度机会，贵州工程性缺水的基础设施建设机会等。

（4）来自贵州水资源约束发展的机会。包括：贵州工农业发展的水资源需求机会，民生水利的饮水安全机会，贵州工业化战略的水资源保障机会［7］，贵州水利建设生态建设石漠化综合治理实施机会，水利部与贵州省人民政府共同推进水利改革发展合作机会等。

（5）来自贵州水利投融资构建的机会。包括：贵州水利投融资平台构建机会，贵州水利投融资实施规模机会，贵州水利投融资与水利公益性建设全面融入机会等。

4.4 风险（Threats，简称“T”）因子

（1）地方政府融资平台宏观管制产生的金融风险。包括：金融机构降低风险采取的直接挤兑措施等。

（2）水利投融资经营绩效低形成的债务支付风险。包括：水利公益性投资与市场经营不适应的支付困境等。

（3）水利投融资规模扩张导致的地方财政透支风险。包括：地方财政应对政绩经济存在的透支规模过大而产生的财政支付困难等。

（4）地方政府财政收支失衡产生的直接债务风险。包括：地方政府赤字财政手段刺激经济增长的时空矛盾产生的收支失衡的债务危机等。

（5）国外经济环境压力传递产生的国内政策调整风险。包括：国际环境非常变化形成的国内经济的适应性调整等。

5 贵州水利投融资SWOT 适应性分析

基于贵州水利投融资的SWOT分析，就是对与贵州水利投融资相关的研究对象涉及的优势（Strength）、劣势（Weakness）与机会（Opportunities）、风险（Threats）四大影响因子，通过调查研究将相应内容罗列分类，并用矩阵形式排列，按照控制或减弱不利因素影响的原则，从突出贵州水利投融资自身优势出发，运用系统分析的思想将各种影响因子相互匹配并加以分析，从中得出一系列结论，为制定贵州水利投融深化改革、协调发展决策提供咨询。

贵州水利投融资具体分析结果以矩阵表的形式列出，如表1 所示。

6 贵州水利投融资SWOT 分析结论

（1）贵州水利投融资改革是一种跟进型模式，实施与运行的内部能力并不算太强，其基本目标是依靠政府主导筹集水利建设的地方配套资金，以缓解地方政府事权与财权不对称的支付矛盾。

（2）由于贵州水利存量性经济资源的限制，水利投融资并未形成良性经营的发展模式，“融资→经营→绩效→还贷→支付→风险防范”机制缺失，除来自地方政府融资平台的共性约束外，存在个性约束产生的风险。

表1 贵州水利投融资SWOT 分析矩阵表

（3）作为应对风险的防御性对策是，在提高水利部门政治地位的基础上，在政府主导下有序推进水利投融资规范运行，实现水利事业的实效性改革，借改革争取国家更多的水利投资，并融合贵州“三位一体”战略管理职能，以强化风险防范与预警意识。

（4）作为实现水利投融资持续增长的保障措施是，加快推进内涵发展，力求实现外延创新，实现协调持续发展，争取更有利的政策，完善水利投融资平台。

（5）作为扭转和适应性对策是，在政府主导下规范运行，制定水利公益性投资支付方法，整合水利经营性资源资产，提升融资水平和盈利能力，在此基础上拓展水利经营性投资渠道，通过设立债务偿还风险基金，开拓担保渠道和融资途径，并加快骨干性水利工程建设进度，在加快发展的过程中完善水利投融资体制。

［1］海因茨·韦里克，等.管理学:全球化视角［M］.马春光译.北京:经济科学出版社，2004（12）.

［2］贵州日报社论.全面深化水利各项改革，夯实同步小康水利基础［N］.贵州日报，2014（6）.

［3］中国水利报社论.用足金融信贷政策破解水利投融资难题［N］.中国水利报，2012（4）.

［4］周青.地方政府投融资平台风险管理与度量研究［D］.重庆大学博士学位论文，2011（3）.

［5］贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划［R］.国家发展与改革委员会，2011（7）.

［6］崔延松，鲁红卫.税源稀缺地区水利投融资结构与运行机制分析［J］.中国水利，2014（4）.

［7］崔延松，鲁红卫.贵州工业需水量预测研究［J］.中国水利，2014（6）.