提高地方人大立法审议质量的研究与思考

文/上海人大工作研究会第一研究小组课题组

提高地方人大立法审议质量的研究与思考

文/上海人大工作研究会第一研究小组课题组

审议权是地方人大常委会依法行使职权的主要载体，也是人大常委会法定职权的重要组成部分。省级人大常委会依法行使地方立法权的整个过程中，集体审议是立法程序的核心环节，是民主立法的集中体现，也是保证立法质量的关键所在。三十多年来，特别是立法法施行十多年来，地方人大常委会不断探索提高立法审议质量，积累了宝贵经验，但也存在一些不足，一定程度上制约了立法质量的提高。本课题旨在结合历届市人大常委会立法实践，总结主要经验，分析制约因素，并提出进一步提高地方人大常委会立法审议质量的建议。

一、制约地方人大常委会立法审议质量的主要因素

地方人大常委会在提高立法审议质量方面取得了许多成绩，同时也应清醒看到，还存在一些不尽如人意的状况，主要表现在以下几个方面：

（一）审议准备不足，导致审议水平和审议质量参差不齐

大部分组成人员在会前作了深入调研和充分准备，审议发言能提出有见地、有质量的意见。但是审议前设置的立法调研、法规草案解读等程序，由于出席率较低，直接影响了对法规案的知晓度和集体审议的参与度。有些组成人员由于本职工作所限，会前未对法规草案认真审读，对立法宗旨和立法案的基本内容缺少研究，对社会意见的深入了解不够，参会时才草草翻阅法规草案，审议时只能作些随感式发言。

（二）发言频次不高，导致社会各方的利益诉求表达不够充分

常委会审议某些立法项目，时有冷场出现，审议发言者较少，有的成熟度不高的草案只能依照程序付诸表决。由于审议发言不够踊跃，社会各界对法规草案的代表性意见在常委会上少见表达或涉及，利益诉求不够充分也影响了法规通过后的具体实施。在审议中，少见审议者与法规草案起草部门之间的互动，影响了审议的针对性和实效性。讨论某些问题出现不同意见时，交锋碰撞不够深入，这在一定程度上也影响了立法决策和立法质量。

（三）发言不够均衡，常委会全体会议审议时有时发言面不够广

常委会全体会议审议时，发言较多的往往是相关委员会和法制委员会组成人员，其他委员会组成人员发言较少。有时还出现参与调研的列席代表发言多于常委会组成人员的情况。分组审议和全体会议审议的分工不够清晰。

（四）材料提供不足，审议中运用座谈、听证、论证相关书证不够充分

从常委会审议的专业支撑看，尽管相关委员会或法制工作机构就立法进行了深入的前期调研，依法开展了座谈、听证、论证等工作，但提供组成人员参阅的高质量材料仍显不足。从组成人员角度看，在审议中有意识地运用这些材料也不够，审议中对材料提出的重要意见缺乏反馈。

（五）集体审议的工作支撑力度不大，对审议意见的记录、整理、发布、传播等工作环节重视程度尚显不足

常委会审议情况的记录、整理、发布、传播，是立法工作的重要保障。特别是审议记录，如何准确表达组成人员的审议意见，对比全国人大和兄弟省市，上海相关工作还有一定差距。

以上状况的产生，一是由于客观形势的变化使立法工作难度加大，对审议的要求日趋提高；二是驻会组成人员数量过少，影响了审议质量的提高；三是常委会工作班子特别是法制工作机构的建设与立法要求还有差距。

二、进一步提高地方人大常委会立法审议质量的建议

常委会的审议质量和审议水平，在一定程度上反映了常委会工作的质量和水平。为此，课题组提出如下建议：

（一）以调动履职积极性、提高审议质量为重点，进一步加强常委会自身建设

加强常委会建设是提高依法履职能力和立法审议质量的根本之策。建议：一是在坚持中心组学习、组织专题学习会、深入委员会调研等有效形式时，把学习贯彻中央市委重要精神、统一大家思想认识的落脚点放在增强组成人员的“一线”意识上，放在做好人大工作的责任心和使命感上，要求组成人员达成的共识具体落实到提高履职能力和审议质量上。同时，加强立法专业知识学习，进一步提高组成人员运用法治思维、法治方式的能力，学会运用法治思维和法言法语参与审议，运用法律规范、立法规范思考立法中的关键问题和关键条款。二是健全相关制度，规范组成人员履职行为。修改组成人员守则，可增加“增强履职主动性和积极性，提高审议水平和审议质量”的表述；建立健全组成人员依法与会、执行职务的请假制度，作出有约束力的严格规定，在常委会公报上完整公布每次常委会会议的出缺席情况，以保证常委会会议的出席率，并接受社会和代表的监督；建立健全常委会会议相关材料寄送代表制度，无论全体会议或分组会议，每位组成人员的审议发言均经速记整理后刊发专题材料，寄送全体市人大代表，以便于代表知情知政，并接受代表监督；严格执行履职记录制度，常委会组成人员参加专题调研、执法检查、法规解读会、代表视察等活动，以及发表意见、参与审议，都应记录在册，并把参与这些活动的情况作为向选举单位述职的重要内容。三是适当增加驻会组成人员的数量。随着人大工作任务日益加重，增加专职从事人大工作的组成人员势在必行。但从十一届、十二届、十三届常委会组成情况看，换届之初驻会成员分别为35人、31人、28人，呈逐届减少的趋势。建议党组向市委反映，积极争取增加驻会成员的数量，以适应日趋繁重的立法监督等任务。

（二）以广泛了解民意、营造良好氛围、提供专业支撑为重点，为提高常委会审议质量创造良好的条件

建议：一是认真组织立法调研和草案解读会，提高调研和解读的有效性。引导组成人员深入了解法规草案起草单位的起草用意，加强互动，主动询问，深入了解条款设置背后的真实意图，谨防部门利益、地区利益法制化；调研要深入基层和群众，尤其要与管理相对人直接见面，倾听他们的意见，法规草案中的重要修改要反复听取群众意见。二是在审议中充分发扬民主，党组成员带头参与审议，鼓励组成人员围绕议题，畅所欲言，从不同角度、不同方面提出意见。相关专门委员会和法制委员会侧重于自身专业发表意见，其他组成人员可着重从调研和周围群众中了解民意，反映群众对法规草案的意见。鼓励组成人员围绕关键问题、关键条款开展辩论和交锋，以保证不同社会群体的利益诉求得到充分反映。三是法制工作机构应为常委会提供充分、准确的参阅材料，包括座谈、论证、听证会的书面材料，以帮助组成人员把握立法关键问题和关键条款，了解社会各方的不同意见。四是进一步发挥立法研究所和其他研究机构的立法智囊作用。支持他们开展立法前瞻性研究，加强前期调研论证，实现计划项目的滚动推进和立法案的均衡送审。

（三）以健全审议制度、提高审议透明度为重点，用制度保障和推动审议质量的提升

立法工作的制度化、规范化、程序化是提高审议质量的重要保障，实践证明，符合实际情况的审议制度本身就是推动审议质量提升的重要动力。建议：一是恢复常委会审议部分立法案的读稿制度。法案三读制是国内外立法的通用制度，2001年制定《上海市制定地方性法规条例》时，就作出了常委会审议立法案之前先全文宣读法规草案的规定，如前所述，2004年通过法定程序，以会前解读代替了读稿制度。实践表明，取消了三读制度在一定程度上无助于提高审议质量，反而在一定程度上影响审议正常开展。建议部分恢复读稿制度，一些重要的法规草案，如事关国计民生、涉及广大群众切身利益、社会普遍关注的法规草案，可恢复读稿制度。这既帮助常委会组成人员集体审读，也有助于组成人员了解法案全貌，酝酿审议意见，进入审议角色，有助于组成人员发现文字瑕疵和内容疏漏，并保持多次审议之间的连续性。二是完善审次制度，提高每个环节的审议质量。实践表明，二审三表决制是行之有效的好制度。在具体操作过程中，法规草案表决稿在付诸表决12小时前书面印发常委会组成人员，组成人员有修改意见，既可书面提出审议意见，也可依法提出修正案，由主任会议决定是否付诸表决。从实践情况看，一审和二审的分工不够清晰也一定程度影响审议质量和立法效率。建议进一步提高委员会初审报告的质量，点明立法案的关节点，表明委员会的评价意见，提交常委会审议。常委会的一审、二审可确定不同的审议重点：一审一般安排分组审议，侧重于对立法的必要性、可行性进行全面审议，让所有组成人员都有充分时间发表意见；二审一般安排全体会议审议，针对一审反映的难点问题进行重点审议，侧重于对立法的合法性发表意见。特别复杂和分歧意见较大的立法项目要进行三审。这样可兼顾审议的广泛性和审议的深入性，把全面审议和重点审议结合起来，全面提高常委会的审议质量。三是实行审议实况的视屏直播或文字直播常态化。历届常委会在这方面已开展了探索，限于电视转播或录播平台有限，无法常态化。建议本届常委会选择社会广泛关注、同广大市民切身利益密切相关的立法项目，利用网络、微信等新媒体，实施视屏直播或文字直播。这对提高审议质量是大大的推动。四是改进常委会审议议程安排的相关工作。为了保证审议质量，议程安排审议时间应予保证，每次会议审议的立法案不宜过多，以保证年度立法审议安排的均衡性。尤其是上半年度要保证有一定数量的立法项目提交常委会审议，以避免年底为完成立法年度任务而赶计划、赶进度。五是做实做好记录工作，进一步提高常委会审议保障工作的规范化水平。建议：借鉴全国人大常委会和兄弟省市的做法，无论常委会全体会议审议或分组会议审议，发言情况全部速记在案。可通过以下途径，或聘请专业速记人员，或加强机关年轻干部的速记技能培训，原汁原味地记录组成人员的审议发言。建立网络专门平台，经组成人员审阅后，将其审议发言全文发表，供市人大代表和其他组成人员参阅，并接受代表监督。这样长期坚持的话，对提高组成人员审议质量将起到很大的推动作用，既能促使组成人员认真准备审议发言，提高审议质量，对工作班子集中精力服务于常委会会议、提高审议的保障水平，也不失为一个具体可行的措施。 （本文系《提高市人大常委会立法审议质量研究报告》的第二、三部分）