北京城市规划建设与首都职能的实际效果

季宸

中国传媒大学政治与法律学院硕士研究生 北京 100024

北京城市规划建设与首都职能的实际效果

季宸

中国传媒大学政治与法律学院硕士研究生 北京 100024

北京作为新中国首都已有六十余年的历史。这期间，北京在发挥自身首都职能的同时，相关的城市规划建设问题也逐渐暴露出来，尤其是进入新世纪以来的这十几年中，北京作为首都的很多新旧问题呈现同步爆发的趋势。目前，这些问题在一定程度上已经严重影响、制约了北京作为首都职能的发挥。另外，在探讨解决这些问题的同时，迁都问题也需要同步予以考虑。

北京；首都；城市规划；政治

现代国家的首都是一国政治的重要载体和标志，所有国家都设立首都。世界多数国家只设置一个首都，即“单一首都制”，首都也是本国政治、经济等方面的中心。少数国家实行“两首都制”，这其中又分为两种类型。

第一种类型，双都并行制。一国的两个首都一个是政治首都，一个是经济首都。比如美国，华盛顿特区是美国的政治首都，白宫、国会山、联邦最高法院以及诸如国防部、国务院等政府部门都在华盛顿。距离华盛顿400公里的纽约是美国经济中心，世界500强企业中许多美资公司总部设在纽约，这里还有世界三大证券交易所之一的纽约证券交易所，掌控世界经济走向的华尔街也在纽约。世界上拥有两个首都的国家也和美国一样，一个是经济首都，一个是政治首都。第二种类型，“两都替换制”。政府基于各种缘由决定迁都，在本国其他地区设立新首都，代替旧首都。比如巴西，原来的首都里约热内卢是巴西的政治、经济中心，基于政府政策，巴西将首都迁到巴西利亚，巴西利亚代替里约热内卢成为巴西新的政治、经济中心。除了巴西，巴基斯坦也将首都由卡拉奇迁往伊斯兰堡。

极个别的国家拥有三个首都。比如，南非行政首都在比勒陀利亚，立法首都在开普敦，司法首都在布隆方丹。这种情况并不普遍，全球也仅南非一国如此。同时拥有三个以上首都的国家不存在。不管拥有几个首都，各国选定首都后都会以宪法的形式予以确认，首都对本国的政治运行具有重要的政治符号含义和安全保卫作用。

一、中国的首都

中国实行单一首都制。根据《中华人民共和国宪法》第一百三十八条规定，“中华人民共和国首都是北京”。从1949年新中国成立至今，北京一直是中国唯一的合法的首都。北京是中国的政治、经济、文化和教育等中心。

（一）首都的选择

新中国成立之初，北京和南京、西安、哈尔滨均是定都备选城市。南京是国民政府的首都，新中国推翻国民党政权，在原政权的国都定都，克成大同，这也是新中国成立的象征；西安地处黄河流域的中原腹地，是中华汉文化的发祥地，历史上十三个朝代在此建都；定都哈尔滨是出于地理和政治安全考虑。哈尔滨地处东北解放区，哈尔滨北靠苏联。定都哈尔滨，首都安全有保障，方便与苏联来往。权衡再三，中共中央决定新中国定都北平，改北平为北京。

（二）北京的首都职能

新中国成立至今，北京作为首都发挥了重要职能。政治上，北京是中共中央、国务院和各部委机关所在地，党和国家的历次重大会议、活动均在北京举行。所有与中国建交的国家均在北京设立使馆。北京成为中国对内管理、对外交往的政治中心。经济上，北京是中国的经济中心，财政部、发改委、中国人民银行等部委均在北京。文教方面，文化部、教育部和国家新闻出版广电总局在北京统一管理全国的文教媒体部门，“三台一报一社”和清华、北大等众多高校都在北京。此外，北京还是中国的科研、医疗卫生、交通运输等中心。

二、北京作为首都的问题与不足

《礼记》中关于城市的建立标准是，“凡居民，量地以制邑，度地以居民，地邑居民必参相得也。无旷土，无游民，食节事时，民咸安其居，乐事劝功，尊君亲上，然后兴学”。（《礼记•王制》卷12）北京在继续发挥首都职能的同时，相关的问题和不足也逐渐暴露出来，尤其近十年，北京很多新旧城市问题呈现同步爆发的趋势。这在一定程度上严重影响、制约了北京首都职能的发挥。北京作为首都面临的问题主要是以下几个方面。

（一）北京城市规划的先天不足

元代开始在北京定都，到明清时期，北京的都城地位得以正式确立。适应古代政治的北京城市规划建设已不能满足现在的需要，为此，早在民国初年北京就有了新的城市规划。

1、北京的城市规划

民国时期北京规划有中、日、美3国版本。中国版本是北洋政府时期由北平市政厅牵头设计规划。美国版本时间最早，1900年辛丑条约签订后美国开始在北平扩建使馆，修筑兵营，当时的美国政府基于日后长期侵占的打算，对北平进行重新规划。日本版本的时间要晚于中、美，1937年卢沟桥事变后华北完全沦陷，日本将北平作为日本在华北的重要统治中心，处于和美国同样准备长期占领的目的，日本也对北平城市作了新的规划。这三个版本虽出自不同国家，规划目的也不相同，但三个版本的总体规划思路却是惊人相似：第一、完整保留北京旧城全部原貌，只做小范围拆迁、维护，不进行大的整体改造和拆迁。老城的功能主要是娱乐休闲和住宅区。第二、公主坟向西到西山，在此修建新城，新城分南北两部，北新城是国家和市政行政机构的办公区，南新城是经济、商贸区。第三、老城新城之间平行铺设九条宽路（类似现在长安街双向十车道），便于日常新城老城的人员交通往来。第四、老城北城区完全保留皇城原貌，作为名胜古迹的游览区；南城统一规划成居民住宅区，日后土地超限，继续向南扩展。这些建议很有先见之明，确实可从源头解决北京现今诸多的城市问题。

2、北京现行城市规划

由于历史原因，中美日版本的城市规划都未付诸实践，上世纪五十年代的这次城市规划奠定了今天北京的城市格局，北京现在众多的城市问题也由那时开始累积。

这次规划由中苏两国专家同时设计，择优选用。苏联专家以莫斯科城市规划为蓝本，执意将北京打造成“莫斯科第二”。苏方的思路是：不规划新城，对北京现有城区更新改造，类似圆规画圆一般，逐步扩大北京的城市面积，最后形成与莫斯科相同的“环形——放射状”城市格局。令人费解的是，苏方最终设计稿只有“环形”格局，“放射状”的格局没有出现。苏方给出的解释是，“北京不需要放射状的城市规划，环形设计足够”。莫斯科“环形——放射状”城市格局借鉴巴黎城市规划的经验，事实证明这样的格局科学合理，能有效缓解城市，尤其是市中心的人口和交通压力。直到今天，巴黎、莫斯科的市中心都未出现北京如此严重的交通拥堵状况。

中方设计工作由时任清华大学营建系（今清华大学建筑学院）的系主任梁思成主持，其夫人林徽因也全程参与了规划设计。“城市规划必须从实际出发，科学预测城市远景发展的需要”；“保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观”。[1]梁思成知晓中美日三国的北京规划方案，此前数十年也一直在论证，做过大量的实地调查，赞同三国的规划思路。梁思成主持的规划方案也主张在老城西部建设新城，作为中央政府的办公所在地，老城保留原有风貌，向南发展生活居住区。最终，由于政治原因，苏联的方案被全盘采纳。后来，梁思成被打为右派，与他的规划与美日的北京城市规划相似有很大关系。

历史背景下确立的北京规划格局直接导致如今北京四大城市问题集中“发作”——人口与住房、教育问题，交通出行问题，天气与环境问

(）(）题，未来可持续发展问题。

（二）人口与住房、教育问题

北京现有人口超过1600万，其中近一千万人口居住在五环内，有数据显示，二环、三环的人口密度远超世界平均值，密度居世界第一。如此众多的人口聚集在城市中心，必然对城市造成巨大压力。一千万人要同时在五环内安家，而且还不是按人数平均分配，显然是难上加难。强大的住房刚性需求“胁迫”北京房价直线上涨，长期居高不下。

伴随住房问题，教育问题也接踵而至。为平衡教育资源，北京实行“就近入学”原则，由此衍生出价格昂贵学区房。据统计，北京五环内学区房平均价格每平米18万元，重点院校附近学区房价格则达到每平米50万元。

（三）交通出行问题

北京交通构成主要是公交、地铁、出租车和私家车。目前北京交通是公交、地铁拥挤，打车难打车贵；私家车保有量巨大，每日单双号限行，上下班、节假日高峰期必堵。当初北京城市规划“只有环线没有放射状”的致命缺陷是造成北京交通拥挤的“元凶”。北京公交系统常年满负荷运转，仍不能缓解交通压力。

北京的交通问题与人口问题高度相连，“缩短通勤和日常生活出行距离，建立覆盖面广、效率高的公共交通系统”，[2]才是解决交通与人口问题矛盾的有力措施。能否彻底解决人口和交通出行问题，关系北京的未来发展，也深刻影响北京的首都职能。

（四）环境和天气问题

从文化生态学的角度看，虽然行政管理、军事需要等都是城市文化存在和发展的重要条件，但是，如果没有交通、水源以及其他适宜于人口居住的条件，它仍然是发展不起来的。[3]与南京、西安和哈尔滨相比，北京的自然地理环境是四个城市中最差的。北京地处华北，没有流经城市的河流，又不临海，水资源缺乏；常年多风沙。在这样的地区建立首都是出于政治考虑，规划之初，北京不利的自然地理条件没有考虑。研究表明，北京居民近十年的肺癌发病率由十年前的不足6%猛增到现在的60%，十年增长十倍。

（五）未来可持续发展问题

可持续发展是21世纪一项十分重要的发展方式，也是目前解决城市发展问题最有效的方式。西方发达国家过去两百年里产生的众多城市问题，北京短短六十年就提前集中“爆发”。单纯依靠扩大城市面积、拓宽城市道路和限制车辆、压缩人口户籍的方式已不能从根本上解决北京的城市问题，相反还会使问题更加复杂，最终将城市发展逼入“死胡同”。如果这样，北京实现可持续发展的可能性将极其微小，迁都问题也不得不提上议事日程。为此，需要继续寻找适合北京的可持续发展对策，“在大城市内部的空间极化发展的基础上，建立起一种具有新的历史意义的高质量城市”。[4]

[1]陆晓文.郁鸿胜：《城市发展的理念：和谐与可持续》，上海：上海三联书店，2008年，第92页。

[2]陈淮：《国际大都市建设与住房管理》，北京：中国发展出版社，2007年，第25页。

[3]司马云杰：《文化社会学》，北京：中国社会科学出版社，2001年，第172页。

[4]（西）若尔迪•博尔哈、（美）曼纽尔•卡斯泰尔，姜杰、胡艳蕾、魏过杰译：《本土化与全球化：信息时代的城市管理》，北京：北京大学出版社，2008年，第10页。