新五年规划有三大变化

■任建明

比较上一个五年规划，《建立健全惩治和预防腐败体系2013－2017年工作规划》（以下简称“新五年规划”或“新规划”）在三个方面发生了重大变化。这些变化十分重要，显著地提升了我国反腐败战略计划的科学化程度。

第一，明确设定了阶段目标。新五年规划设定的阶段总目标是：“坚决遏制腐败蔓延势头”。在这个总目标下，还分别设定了作风建设、惩治和预防三方面工作的子目标。在所有关于目标的描述中，这个阶段总目标最重要。

大家知道，中国共产党十八大首次明确设定了我国反腐败工作的长远目标，即：“建设廉洁政治”。这个目标是结果导向的、终极性的，因此是科学的。要实现这个终极目标肯定是不容易的，一定需要更长的时间，例如20年甚至更长一些。新五年规划是十八大之后的首个反腐败工作规划，所设立的阶段目标当然就是第一个阶段目标。这个目标应该如何设定呢？首先，必须要与长远目标的总要求一致。其次，必须直面我国过去30多年反腐败的严峻形势，能够并敢于提出一个关键的、具有挑战性的阶段目标。综合这两点来看，“坚决遏制腐败蔓延势头”就是一个不二的目标选择。

回顾我国过去30多年的反腐败努力（此处从1978年改革开放初期开始计算，直至2012年十八大召开之前），一个基本的事实是：尽管我们付出了很大的努力，做了大量的工作，但是，反腐败形势严峻的局面却始终没有得到改变，或说，反腐败形势持续严峻。换一个直接明了的说法就是：我们始终没有能够遏制腐败蔓延的势头，其结果当然就是腐败问题越来越严重。我们仍然以十八大设定的反腐败终极目标为参照系，如果把腐败程度高低变化作为衡量反腐败成效的一个关键指标，那么，过去30多年反腐败的总趋势就是：我们事实上是在不断远离这个终极目标，而不是逐渐逼近它。承认这个事实并不是要否定过去30多年的反腐败努力，只是要让我们能够真的警醒起来。

未来的反腐败工作要符合十八大所提出的终极目标要求，就必须要改变过去30多年反腐败的被动局面，而第一个真正的考验就是要看能否遏制得住腐败蔓延的势头。只有成功遏制，才能发生扭转，才可能出现腐败越反越少的局面。

在以往的反腐败工作规划中，所设定的目标主要是建设或完善惩防体系本身。显然，我们不能为了建惩防体系而建惩防体系，建设惩防体系的目的应该是治理腐败。从这个意义上说，建设惩防体系只是一个手段而不是目的。因此，把建设惩防体系设定为目标显然是不合适的。比较分析说明，新五年规划中所设定的阶段目标就是一个真正意义上的目标，而且是十分关键的、正确的目标，当然，也是一个具有挑战性的目标。

第二，大大精简和调整了工作内容体系。新五年规划把反腐败工作内容体系调整为三大部分，即：作风建设、惩治、预防。与老规划相比，新规划采取的内容体系既简略又重点突出。

大家知道，之前的反腐败工作规划一直采用的是六项工作格局，即：教育、制度、监督、改革、纠风、惩治。这个体系又源自于“惩防体系实施纲要”。老体系不仅使反腐败工作内容变得繁杂，而且事实上各项工作之间确实存在着很大的重叠与交叉。也正是由于这个原因，上一个规划在篇幅上几乎两倍于新规划。具体来看，尤其是制度、监督、改革几部分之间交叉重叠严重。而在新规划之中，则把这三部分连同教育部分都统统整合进预防部分。

纵观古今中外，惩治和预防是反腐败的两大对策。至于教育部分是否应该从预防中独立出来，是存在争议的。在当今各国的反腐败实践中，两种作法也都有。如果把预防限定为制度预防，就应当把教育从预防中独立出来。教育也有其独特的功能定位，是制度预防所不能涵盖的。新规划采取的是把教育合并入预防，而把作风建设单列。作风建设单列，一方面是落实十八大以来新精神的需要，另一方面，作为一个阶段的重点工作，本身也是十分必要的。十八大后一年来的作风建设实际也说明了这一点。

第三，将反腐败体制机制改革纳入规划之中。在新的五年规划中，有一部分内容专门是反腐败体制机制创新方面的[详见新规划的第五（二）部分]。在这部分之中，既有十八届三中全会通过的全面改革《决定》中的相关精神，例如，“改革党的纪律检查体制”，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”，全面派驻，巡视工作全覆盖等内容；又有十八大之后一年来在反腐败实践中新提出的改革纪检监察工作职能（包括在“三转”，即转职能、转方式、转作风之中），“强化对监管者的监督”等改革新要求。

在以往的工作规划中，并不包括反腐败体制机制改革这部分内容，或说，在这方面是一个空白。老的规划主要讨论的是反腐败的各项工作，就是上面提到的教育、制度、监督等，而关于反腐败体制机制（主要是机构及体制）本身的改革、监督与建设则游离在规划之外。是不是在规划之中不需要考虑这方面的内容呢？我国过去30多年的反腐败实践表明，遗漏的部分恰恰是最重要的，至少在反腐败体制机制没有改革完善之前都是最重要的。俗话说，工欲善其事、必先利其器。反腐败机构体制是反腐败工作的根本保障，相当于做好反腐败工作的“工具”或“器具”。反腐败体制机制上的不足、问题不解决，就必然会对反腐败工作取得成效和进展构成极大的制约。我国的反腐败体制机制尽管得到过多次改革，但仍然存在不少问题和不足，一些问题还是十分严重的，使得反腐败体制机制难以胜任反腐败工作的需要。

关于反腐败体制机制改革创新有两点需要强调。首先，新规划把反腐败体制机制改革创新方面的内容作为规划的重要组成部分纳入其中是十分必要的、重要的。其次，新五年规划中所明确的改革内容并非理想的和终极的状态，还需要在实践中继续向前探索。体制机制是否已经完善，不能仅仅从理论出发，而必须要坚持实践标准，一切要以反腐败的总成效作为检验。不过，当下的理论分析表明，新规划中的改革创新要求并不是终点。有鉴于此，省以下地方应该在反腐败实践中大胆地探索，中央层面应该鼓励地方的改革与创新，及时总结地方的改革创新经验，并在全国予以推广。

上面的介绍和分析表明，新五年规划在三个方面所发生的变化都是积极的、重要的，其效果归结为一句话，就是显著地提升了我国反腐败战略计划的科学化程度。一个反腐败战略计划是否科学，主要体现在目标、对策和“工具”（即反腐败体制机制）三个方面。三大变化正好对应的是这三个方面。

最后想强调的是，新规划所设定的阶段目标到底能否实现，仍然是一个十分严峻的挑战。人们自然都会提出的一个问题是：既然过去30多年都没有做到的事情，为什么这5年就能？这个问题充分说明实现这个目标并非轻而易举、手到擒来，而是充满着挑战。这5年能否打破历史，创造奇迹，至少需要这样几个条件。首先需要领导人坚定的政治决心作为基础。一段时间以来的反腐败行动表明，十八大所产生的新领导集体在这方面是下定了决心的。其次，是在治标工作上能否经受住考验。十八大以来治标工作的力度得到了各方面的肯定，但是，真正的考验还在后面。随着全国性反腐风暴的到来，腐败以及腐败所结成的势力可能会摊牌，反腐败与改革、发展、稳定的关系问题可能会再次成为难题。反腐败的决心，特别是一定要把治标工作进行到底的决心会不会动摇？这些都是真正的考验。第三，支撑治标工作乃至整个反腐败工作的反腐败体制机制改革能否顺利推行并早日到位的问题。历来，实质性的改革就会遇到阻力，反腐败体制机制改革也不例外。这样几个基本条件具备之后，剩下的主要就是技术性问题。主要是如何操作化、细化新五年规划的阶段总目标，以使其具有可测量性，并且通过实际的测量能令人信服地说明目标有没有实现。否则，当2017年到来的时候，可能会重现“公说公有理、婆说婆有理”的问题，各方在腐败蔓延势头是否得到遏制上莫衷一是。技术问题虽然不具有决定性，但也需要给予重视并予以回答。