从孟中印缅经济走廊相关实践看“一带一路”公共外交

孙海燕 黄 蕊

孟中印缅经济走廊作为“一带一路”国家战略的重要组成部分已先行启动，并为推进“一带一路”建设顺利开展奠定了基础。“走廊”关涉国家与“一带一路”沿线国家的公共外交状况存在较高的相似性，本文主要通过总结“走廊”公共外交的经验教训和有益尝试，探索未来“一带一路”公共外交的主要工作方向和着力点。

“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（简称“一带一路”）是习近平总书记在出访中亚和东南亚期间提出的重大战略构想，得到相关国家高度重视和积极响应。孟中印缅经济走廊（简称“走廊”）作为其中重要组成部分，已先期启动。由于沿线三国特别是缅甸正在经历国内政治和社会转型，民意渐趋复杂，相继出现一些因公共外交不足引致的困难，做好公共外交的重要性和紧迫性凸显。“一带一路”覆盖面广，从公共外交角度汲取“走廊”建设相关经验，提早进行公共外交布局和统筹，对“一带一路”建设的顺利启动和成功推进具有重大现实意义。

“走廊”建设中公共外交存在的几点突出问题

一个完善的四国联通重大工程规划中，相关公共外交工作应该是一个非常全面系统的子工程。但实际上，由于“走廊”建设才刚起步，而我们的公共外交工作又相对滞后，目前所开展的工作非常有限，暴露出的问题比较集中，其中有一些是比较典型、突出且具有基础性的问题。

过度依赖政府外交，忽视民间外交

中国政府与沿线三国政府保持悠久的友好关系，主导了双边主要大型项目的立项和建设，促进了当地经济发展，也推动了中国相关企业走出去并生根发展。这种合作模式多年来是比较顺畅高效的，企业习惯于依靠政府拿项目，由双边中央和地方政府解决项目立项、占地、规划开工等一系列手续问题，自身只负责具体承建和运营工作。但是随着三国特别是缅甸近年来社会转型步伐加快，其政府的影响力不复从前，议会、军队、政党等多权力中心和媒体、NGO、宗教组织等多利益群体共治的局面开始形成，企业单纯依靠政府外交的传统模式开始受到挑战。以缅甸为例，长期以来，由于中缅之间的友好关系，中国政府为缅提供了大量的资金、技术、服务等援助，但基本上都是经由缅政府的单一渠道分配下去的，其他利益群体对此所知甚少、所得有限，普通民众更是几无所知所获。在此背景下，特别是在缅甸国内新共治结构的磨合和形成过程之中，各新兴利益群体出于与政府分享权力的目的，或维护自身利益的需要，都对来自中方的援助和项目重新审视、提出关切和质疑。而这些经过国内外媒体的密集炒作，就由原来的没问题变成了近期的有问题，从小问题变成了大问题，从单纯经济问题转成了涉华民意问题甚至政治问题。应该说这些主要还是缅甸国内特殊阶段的产物，但同时也提醒我们，把鸡蛋放到一个篮子里，忽视对其他各利益攸关方的民间外交工作，是不可行也不可持续的。

企业单独开展公共外交，效果不彰

伴随着项目接连出现问题，不少企业开始意识到公共外交的重要性，并通过成立公共关系部、媒体事务部，招聘专业人员、划拨专项资金等，独立开展公共外交。他们明确宣示要承担社会责任，主动加强与当地的沟通交流，有的企业还建立了危机应对机制、当地涉华涉项目舆情跟踪机制等。但从专业视角和当地需求来看，这种企业单打独斗搞公共外交的方式也有根本性的缺陷。

首先，大多数企业还没有成熟的公共外交意识和能力。很多新成立的公共外交部门人员要么是从其他部门临时抽调来的，要么是从国内媒体招聘来的，基本都在沿袭内宣的套路搞外宣，还远谈不上真正的公共外交。比较突出的表现是热衷于请当地领导人出席企业各种活动、以中央主要媒体是否参加为活动是否成功的标准、追求人数多规模大的效果，不重视吸引当地媒体参与。相关活动大都是即时性的，有些铺张浪费的手法还招致围观民众反感。

其次，公共外交仍习惯于眼睛向上而不是向下，即致力于让高层满意而不是民众高兴。为了配合高层访问或当地官员视察，投入大笔预算，搞一些规模庞大的形象工程，随着剪彩仪式结束，项目也随之搁置。例如，中国个别企业在相关三国投巨资兴建医院、进口高端医疗设备，但没有考虑后续医护人员的配备和药品供应问题，导致漂亮的医院没有医生、闪亮的设备没人会用，周边民众怨声载道，给企业形象造成不好的影响。

三是存在花钱买平安、买形象的苗头。为及时解决不断出现的当地民众抗议、媒体负面报道、非政府组织示威等公共外交危机，一些企业便把公共外交资金投入到 “救火”式危机处理，甚至迫不得已靠花钱来“摆平”，但买得了一时的平安，买不到长期的稳定，有些群体的胃口被“吊高”，要价争相加码。

四是企业自身能力有限，独立公共外交往往事倍功半。企业自己建队伍、拉班子，既要联系媒体，又要对付各种各样的非政府组织，还要与当地的不同党派、宗教组织打交道，花钱多且始终处于被动地位。而传统友好关系，相关政府部门之间的合作和资源，政党、议会以及媒体、民间组织之间的关系，都没有充分利用起来，没有形成彼此联动、互相支持的局面。

对民生民意重视不够，反华情绪上升

公共外交贵在理念传播进而引起对象国民众情感共鸣，而中国公共外交还缺少共同的价值理念，没有形成共同体意识。在推进“走廊”的建设过程中，三国民众对中国的投资利弊得失认知不足，且缺乏对国际贸易相关法律法规的理解，非理性地追求中国企业投资程序透明化，当地政府与民众的矛盾容易外化为海外投资与社会的矛盾。

中国企业海外投资项目多集中于资源、矿产等项目，本来就容易遭遇当地民众抵触。一些经验丰富的大企业会因此格外精心设计公共外交工作，先期开展项目周围的民生项目，循序渐进开展主工程，全过程都注重与民众沟通，及时化解其疑虑和不满。但一些企业在这方面主动作为有限，在出现当地民众要求搬迁补偿、环境污染补偿时，沿袭国内做法，把补偿款一次性划拨给对方政府，而不跟进关注相关款项是否及时分到民众手中，导致钱花了，但问题并没有解决。正是在这种背景下，出现了密松电站等项目的挫折。

中国民间组织尚未充分参与，有待培育

中国越来越多的民间组织开始有了“走出去”的意愿和能力，一些组织也领先采取了行动，周边国家成为首选对象。这些组织主要致力于在当地开展各类公益活动，对于修护当地民意损伤、巩固传统友好具有积极意义。但由于力量较弱、单打独斗，尚未对我国重大经济项目和“走廊”建设发挥应有的作用。一些草根民间组织虽走出去并初步扎下了根，但完全出于各组织的“个人兴趣”、依靠自筹资金开展公益活动，效果虽好，但影响有限，可持续性严重不足，不少组织面临资金短缺、不得不打道回府的困难局面。

另外，民间组织的活动没有与企业和政府的资源整合起来，没有形成互惠互利的支撑关系。草根组织常常没机会进入大型国企的“法眼”，很难得到企业的资助。不少民间组织在当地开展活动获得了一些涉及中国项目安全的一手信息，但没有渠道及时反馈到企业和相关部门，导致错失针对潜在危机提早应对的良机。

一些创新性公共外交探索值得关注并借鉴

在调研分析我们公共外交不足的同时，我们也深入了解一些新的公共外交探索，有不少可喜的发现，值得予以重视并推广。

一些重大项目开始重视早期的公共外交计划和收获

“走廊”建设中的一些大型项目汲取以往的经验教训，在项目的初步规划阶段，调集国内外专家共同进行项目所在地的风险评估和项目发展联合研究，制定配套的公共外交规划，开辟了履行企业海外社会责任的新模式。例如中信公司在投标缅甸皎漂特别经济区项目之前进行了大量的可行性研究，大力投资公益项目，与泰国正大集团合作，宣布在缅甸100个村庄设立乡村基金，支持当地发展，并实施“中信希望小学”和“中信诊所”等项目，引起当地广泛积极反响，铺垫了良好民意基础。

借力专业公共团队进行策划和咨询

不少企业通过聘用专业公关人员，与当地甚至欧美国家专业的公关公司签署合作协议，借助这些行为体在当地已建立的人脉关系和“第三方”优势，为公司项目和形象进行专业包装。中国在缅甸投资的万宝铜矿曾遭遇员工被缅甸当地反对人士绑架，在解救的过程中国外公关公司与当地宗教领袖的沟通起到了重要作用。不少企业也积极借鉴国外专业公共外交案例，加强与利益中立、专业的公共外交及风险管理专业公司及组织交流和学习；根据当前国际专业化公共外交经验，培训公共外交人才，快速提升政策分析能力、民意干预能力、危机应对能力、文化沟通能力等，效果显著。

民间组织和企业尝试合作开展公共外交

一些中国民营企业与国内外一些民间组织合作，通过购买服务、资金支持、项目招标等方式，将公益活动、公司形象塑造、项目推广等结合起来，实现互利互益的效果。华为公司在仰光成立公共关系处，聘请中国及当地的民间组织，共同设计一些活动，借此树立本企业致力于当地公益、惠及民众的良好形象。中国一些银行驻缅、印当地的机构也日益重视中国民间组织的作用，尝试把在当地活跃的民间组织拉进来，共同发掘项目所在地民众的兴趣爱好，以当地民众喜闻乐见的娱乐方式开展积极互动。比如中缅友协、蓝天救援队等民间组织都曾与中国驻缅银企多次合作，通过举办文艺活动、公益活动等，让当地广大民众了解、喜爱中国文化。

探索开展政府、企业、民间组织的统筹协调

当代世界研究中心等机构开始尝试开展政府、企业、民间组织三方协调机制，探索发挥多层次平台作用。

一是推动政府发挥政策指导、规划领导、资金引导、资源调配的功能，促使公共外交更有效地服务国家项目。

二是通过牵线搭桥，推动企业和草根民间组织之间的互利合作，充分发挥企业的资金优势并调动民间组织的积极性，使相关公益活动服务企业重大项目。

三是搭建政府、企业和非政府组织之间的有效沟通机制和信息共享平台，努力促进信息共享、资源整合。

这一探索刚刚起步，但得到了各方的热烈响应和积极支持。总的看来，这些探索尚且初步、远未成熟完善，但效果是积极的，有些工作为未来形成中国特色的公共外交探索了方向，积累了经验。

探索“一带一路”公共外交新思路

“走廊”关涉国家开展公共外交的情况与“一带一路”沿线国家情况具有相似性，深刻总结“走廊”公共外交有益尝试对进一步开展“一带一路”公共外交具有重要参考意义。

高度重视公共外交，及早启动相关工作。“一带一路”是连接中国与欧亚的大通道，更是展现中国亲诚惠容周边形象的大平台。相关国家民意融合、友谊培育与沿线重大项目的顺利推进、成功建成同样重要，需高度重视公共外交工作，在实体项目实施之前开展相关民意沟通工作，为项目启动做好“安民告示”，为“一带一路”总体推进奠定坚实的民意基础。

与“企业走出去”配套，推荐“民间组织走出去”。“一带一路”建设将是带动和实践中国企业走出去的宝贵契机和重要平台。但走廊建设实践证明，企业走出去在异国他乡独自打拼多是事倍功半的，特别是在相关国家政局动荡、经济转型、社会多元多变等形势下，很可能面临“走出去但走不下去”的情况，甚至不得不扔下大笔资金“走回来”。应从战略高度认识民间组织在双方民意沟通、民心联通中的独特作用，思考民间组织走出去战略。以“一带一路”为试验场，探索企业与民间组织携手走出去，各展所长的新路径，共同落实“一带一路”的道路联通、民心相通的战略目标。

重心下移，着力争取民心沟通民意。要摒弃形象工程、面子工程、眼睛只向上等错误做法，着力做惠民利民便民的实事。应逐一分析沿线国的政治经济形势和社会构成，针对精英、智库、媒体、青年、民间组织等不同群体的关切和疑虑，不断调整相关公共外交策略。邀请中国政府、企业和民间组织分别开展主动回应和说明解释工作，增进各方对具体项目、“一带一路”总体规划以及中国周边政策的理解。大力倡导共同发展理念、共同建设模式、共同命运意识，拉近双方民心、巩固传统友谊。

整合各方优势资源，互相配合、形成合力。应以“一带一路”建设为契机，探索政府、企业、民间组织共同配合、相互补充的新模式。政府应创新对外援助政策，借鉴国外成熟有效的通过民间组织公益援助等方式，将一定比例的援助资金和项目通过公开透明方式，交由国内外专业民间组织来承办。加强政策指导、资源调配、信息沟通等工作，为企业和民间组织在公共外交和项目建设一线做好支持和服务。企业作为公共外交的主要需求方和受益方，要发挥好主体作用，提前制定项目的公共外交规划，并通过资金、资源等杠杆，调动国内和当地民间组织、媒体、智库等利益攸关方的积极性，多层次编制“公共外交网”，切实做好项目的防护工作。国内民间组织要积极走出去，主动争取政策支持、贴近重大项目，寻找自身活动与政府、企业需求的契合点，互利共赢。