英国PPP/PFI模式对我国高校基础设施建设的启示

霍媛媛

(南开大学,天津 300072)

英国PPP/PFI模式对我国高校基础设施建设的启示

霍媛媛

(南开大学,天津 300072)

面对高等教育招生人数的不断扩大,高校需进行大规模基础设施建设,导致高校资金投入捉襟见肘。本文梳理了英国PPP/PFI模式实践经验,分析了英国PPP/PFI模式立法和政策制定原则、专职化管理以及PPP/PFI项目物有所值分析法的运用,并提出其对我国高校基础设施建设的借鉴意义,以期对我国高校基础设施建设采用PPP管理模式提供参考和指导。

英国 PPP/PFI 高校 基础设施建设

随着我国科教兴国战略的提出，我国在高等教育方面取得了巨大的进步与发展。近些年来，我国高等教育也逐步实现由“精英教育”向“大众教育”的转变。

高等教育属于公益性的事业，如何拓宽我国高校的融资渠道、解决高校建设资金难题、降低融资风险、提高资源利用效率，助推我国高校的建设与发展成为本文研究的重点。

1 PPP/PFI模式概念及特征

目前对于PPP的定义存在不同的观点，在本文中采用主流观点，所谓PPP为广义的PPP，将其作为各种相关模式(包括BOT、PFI等)的统称。

一般理论认为:PPP(Public-Private-Partnership)是指公共部门与私人部门共同生产或者提供产品或服务而建立的一种契约关系型长期合作关系，其初始目的是为了解决政府部门在公共领域的投资不足以及投资效率较低问题[1]。

根据以上定义以及PPP实践可以总结出PPP模式具有如下特征:

PPP模式是一种特许权经营模式。在PPP模式中，政府将这些项目的建设、运营和维护通过授予特许经营权的形式交给私人部门去进行并持续一段特定的时间，但是项目的所有权归政府所有。

PPP模式需要公私方的长期合作。PPP项目周期一般为10～30年，甚者是全项目寿命周期的合作。

PPP模式要求合作双方共担风险、共享收益。

PPP模式是合作与矛盾统一体。利益目标的不一致必然会带来利益分配的矛盾与冲突，因此，在公私合作中寻找到公共利益与私人利益的平衡点就显得尤为重要。

2 英国PPP/PFI实践总结

在英国，将公共部门与私人部门共同生产或者提供产品或服务而建立的一种契约关系型长期合作关系称为PFI管理模式。

1996年，英国率先在教育领域采用PFI模式，于1999年完成Colfox学校的建设并交付使用，且一直沿用至今[2]。在英国的PPP/PFI实践中，立法及政策的制定、PPP项目的专职化管理以及PPP模式在教育领域适用项目的选择等方面具有一定程度的借鉴意义。

2.1 PPP/PFI法律法规及相关制度

PPP/PFI这种新的模式的推广离不开法律法规层面的制度设计与保障。虽然英国并没有针对PPP/PFI的专门立法，但是英国通过政府采购法以及一系列完整而成熟的法律体系和政府相关政策为PPP/PFI项目的顺利实施提供了保证。

英国的公共采购法律体系构成包括政府采购合同(Public Contract)，即《2006年公共合同法》(The Public Contracts Regulations 2006)和公用事业单位采购合同(Utilities Contract)。其中，政府采购合同主要适用于英国政府相关部门的采购，而公共事业采购合同则主要适用于诸如供电、供水、供热、天然气等基础设施项目以及交通领域的公共事业单位。之后，英国根据欧盟的相关法律对本国的公共采购法律进行了多次修订。

与此同时，英国政府相关部门也通过出台相关的政策文件为PFI项目提供政策层面的规范和指导。

通过分析英国与PFI相关的法律的修订以及出台的一系列政策及规范性文本可以发现，这些法律制度和政策的背后都隐含着一个重要的原则，即合作与竞争性原则。所谓合作与竞争性原则就是要求合理制定PFI项目的目标和评价标准；在私人部门的选择过程中引入竞争机制，保证在私人部门的选择过程客观、公正与透明；与此同时要求私人部门同政府部门双方进行平等而充分的沟通与对话，双方真正的承担风险，发挥各自优势提供可靠的具有创新性的解决方案。

2.2 设立专门的PPP管理机构

由于PPP项目相对于传统项目具有其特殊的复杂性与长期性，因而，从PPP项目的目标确定、设计与实施到评价标准等方方面面都有很强的专业性。因此，要通过实施PPP项目而获得更好的公共产品和服务，就必须提高政府部门或者实施PPP项目的事业单位对PPP项目在项目的定义、目标的确定、合同的管理、风险的分配以及效益的评价等方面的专业技能和专业化水平。为此，在英国较为成熟的PF1(2012年英国推出PF2模式，但具体效果有待检验[3])模式中，英国政府设置了以财政部为核心的PPP项目管理机构，包括政府商业办公室(Office of Government Commerce，OGC)和英国合伙组织(Partnership UK)。其中，政府商业办公室主要负责与PPP项目有关的政策的制定与实施，并对PPP项目的实施进行监督，是英国PFI项目最为重要的管理机构。

由此可以看出，英国政府商业采购办公室集成了发展PFI项目所必要的政策制定、经验推广以及监督管理等一系列的职权，这样既能够提高政府PFI项目实施的专业水准，同时也能够提高PFI项目的实施效率，从政府角度来看，尽可能地做到了专业化与高效化。

2.3 PPP/PFI项目的适用范围

尽管PPP模式能够在提供公共(准公共)产品和服务上带来诸如减缓财政压力，提高资源利用效率等方面的优势，但是并不是所有的政府项目都适合采用PPP管理模式，因为实施PPP必须要实现物有所值(VfM，Value for Money)，同时，在项目可以采用PPP模式时，政府应该通过物有所值分析来评定是否引入私人部门参与项目采购[4]。目前，物有所值分析已经发展成较为成熟的评价模式，对于PPP/PFI项目的适用范围的确定有参考意义。

3 英国PPP/PFI实践对我国高校基础设施建设的启示

3.1 立法及政策制定的原则

由于我国市场化程度不够高，固有的观念一时难以得到根本改变，导致在经济活动的某些领域，私人资本难以进入。我国政府拥有强大的资源支配的能力，因而导致了政府部分官员产生权利寻租的行为，进一步降低的政府和私人部门合作的效率。因此，在制定和完善与之相关的法律制度过程中应当坚持以下原则:

其一，坚持合作原则，即强调在PPP参与各方的契约精神，强化参与各方的合作，共担风险、共享收益。

其二，坚持竞争原则，即在选择私人合作伙伴时要引入合理的竞争机制，确保所选择的私人部门具有足够的PPP项目实施能力，包括(财务、技术、运营等方面的综合能力)，同时，通过竞争性机制既可以筛选综合实力最优的合作伙伴，降低成本并提高效率，同时能够尽可能避免在筛选过程中政府出现权力寻租的行为。

要实现以上两个基本原则，首当其冲需要转变政府和私人部门在PPP项目中的地位的观念，在PPP合同中，参与各方应当处于平等的地位。而在整个项目的全生命周期中，PPP合同居于核心地位，法律必须依据合同的约定规范参与各方行为，保护参与各方的权利，而不是由政府主导，甚至主宰整个项目的实施及运作。而在整个项目的全生命周期中，PPP合同居于核心地位，法律必须依据合同的约定规范参与各方行为，保护参与各方的权利，而不是由政府主导，甚至主宰整个项目的实施及运作。图1为高校基础设施建设PPP参与方合作关系图示。

3.2 专职化管理

本文所谓专职化管理不仅是从业人员具有专业化水平，更重要的是在各个层面(包括政府层面和项目层面)建立专职的管理机构，管理机构的从业人员应当具备较高的PPP管理水平。在政府层面，应当整合相关部门在PPP实施方面的权力，并授权给专职管理机构，以提高PPP项目的决策效率，避免在政府各部门的权力交叉地带产生分歧与纠葛。当然，在集权的同时要强化对政府层面的专职管理机构的监督，确保这种权力的正当行使，避免权力被滥用。

在教育领域，针对近些年我国高校进行的大规模的校区建设，可以设立高校(甚至包括基础教育)的PPP项目管理机构，对高校的基础设施建设进行指导。尤其对于现在“大学城”的建设，教育部门成立高校PPP项目管理机构，并由具有较高水平和丰富PPP项目经验的专家从更高的层面对高校基础设施的建设进行指导和管理，有利于在高校基础设施建设中大力推广和使用PPP模式，有利于PPP项目的标准化运作，有利于提高高校基础设施建设中PPP项目的专业化水平，有利于高校的快速建设和发展。

3.3 PPP模式在教育领域的适用范围

按照目前最为普遍的观点，高等教育属于准公共产品[5]。基于高等教育这一性质，在高校的基础设施建设中，某些项目具有一定的收入营收能力，如学校食堂、超市、宿舍等项目，但是某些项目如科研基地、大型实验室等则自身收益小但外部效应极大，不仅投资规模大且私人资本对此兴趣也不高。因此，在高校基础设施的建设中，并不是所有的项目都适合于采用PPP模式，至少在现阶段某些项目还不具备采用PPP模式的条件。

由于高校基础设施具有上述特征，在对项目进行评价筛选时还应当考虑PPP项目在操作上具有以下两个性质:

PPP项目具有可拆分性，所谓的可拆分性是指对于某一大型的项目，从整体上不适用于PPP模式，但是项目的某一部分却具有实施PPP模式的可行性，那么即可将项目拆分开来，可适用于实施PPP模式的部分则采用PPP模式，反之则采用传统模式。

PPP项目具有可组合性，所谓可组合性是指对于某一项目在经济上完全不具有实施PPP模式的可行性，然而与之有关联的项目则具有很强的营利性，那么可以将两个或多个类似项目组合打包，对这一整体采用PPP模式。

项目是否具有实施PPP模式的可能性从根本上决定了项目的成败。结合物有所值分析方法并充分考虑项目具有可拆分性和可组合性的特征，合理而又创造性采用PPP模式，是PPP项目能够成功实施的坚实基础。

4 结语

本文从我国高校基础设施建设所面临的资金短缺问题出发，通过分析和总结英国实施PPP/PFI项目，特别是在学校基础设施建设PPP/PFI项目中的实践经验，总结出英国在PFI项目领域可借鉴之处，即立法及政策制定原则，专职化管理以及PPP项目物有所值分析法的运用等。鉴于目前我国高校基础设施建设PPP模式运用较少，成功实施的案例也不多，本文提出在立法及政策制定原则，专职化管理以及PPP项目物有所值等方面的改进建议，以期对我国高校基础设施建设实施PPP模式有所参考和借鉴意义。

[1] [英]达霖·格里姆赛,[澳]莫文·K·刘易斯.公私合作伙伴关系:基础设施攻击和项目融资的全球革命[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

[2] 石水海.英国基础教育PFI管理模式的实践研究[J].教学与管理,2013(10):157-160.

[3] 李明哲.评英国PFI改革的新成果PF2[J]. 技术经济,2013,32(11):76-80.

[4] 孙慧,周颖,范志清.PPP项目评价中物有所值理论及其在国际上的应用[J].国际经济合作,2009(11):70-74.

[5] 王岩,叶子莞.PPP模式下项目参与方合作关系[S].中国电力教育,2008: 53-55.

霍媛媛(1982—),女,汉族,天津人,硕士,南开大学,研究方向为基础设施建设与运营管理。