官员财产公开：技术与共识

□ 本刊记者

■特邀嘉宾： 袁 峰 华东政法大学政治学研究院教授

党的十八届三中全会《决定》提出，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。之后，中纪委监察部网站发布《决定》解读文章称，“推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国（境）等有关事项公开制度的试点”。种种迹象显示，经过多年地方试点之后，财产公开这项被视为“反腐利剑”的制度有望在改革的顶层设计中予以破题。

选择怎样的财产监管机制

□近来随着人们对“表哥”、“房叔”等事件的关注，要求公职人员公示财产的各种呼声此起彼伏。那么从世界范围来看，对公职人员的财产状况有哪些监管机制？

■主要有三类。第一类是对外公示机制。定期公开官员及其直系亲属的收入、资产、投资及债务状况，通过由外向内的监管机制防止他们拥有的财产可能与其执行的官方职责发生利益上的矛盾。瑞典早在1766年就规定每个国民都享有查阅官方文件的自由，包括允许普通公民查阅任何公职人员的财产及纳税情况。2011年瑞典的清廉指数为9.3，在183个国家与地区中列第4位。为了最大程度公开官员的财产信息，近年来俄罗斯、法国、墨西哥、英国等国家也尝试使用计算机电子技术推动公务员财产申报信息公开工作。

第二类是内部审核机制。它强调在腐败治理领域主要依靠执政党及其政府自身的自律机制，针对官员的财产状况，建立起自上而下的内部监管机制。例如，新加坡的公职人员财产申报制度规定：所有公务员都在申报之列；申报内容不仅包括本人的财产和利益，还包括配偶、共同生活家庭成员的财产、利益；申报资料不对社会公开。2011年新加坡清廉指数为9.2，在183个国家与地区中列第5位。

第三类是审核与公示相结合的机制。例如韩国，专门设立了公职人员伦理委员会来承担这项工作。公职人员伦理委员会对总统、总理等政务职及1级以上公务员和地方自治团体长官及地方国会议员等12类最高级公职人员本人、配偶及直系亲属财产登记的有关事项进行审查，并将申报内容在官报或公报上公开。

我国自1995年颁布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》以来，已出台了多项涉及领导干部“收入申报”、“财产登记”、“个人重大事项报告”方面的文件。但是由于我国公职人员财产审核与公示机制的双重缺失，导致以往有关领导干部报告个人事项的相关文件未能充分发挥财产监管效能。

有限公开能否有效反腐

□根据十八届三中全会精神和中纪委有关解释，人们关注的问题是：官员财产公示为何限定在新提任干部中，而不是领导干部全体公开？

■改革要有策略，要采取渐进式的方式。无论是新提任干部的公示，还是在一定范围内公开，目的都是为了减少制度推行阻力与社会敏感度，有利于积极稳妥地推进公示工作。我认为，由于“有限公开”减少了公职人员财产状况的对外曝光度，反而便于有关部门对于公职人员公布个人情况的全面性提出要求。例如，目前《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中要求领导干部要报告本人、配偶、共同生活的子女在收入、房产、投资等方面的事项，这与《联合国反腐败的实际措施》中有关公职人员全面公布个人情况的要求尚有差距。还缺乏有关债务、社会关系、商业活动、出售或者购买超过一定数额的资产等方面情况的申报信息。当前应当结合申报过程中暴露的问题，制定出公职人员在报告个人财产方面更为全面的规定。

□据统计，目前全国近10个地区先后试行领导干部财产公开，如浙江慈溪市、江苏徐州市、湖南浏阳市等。但多数试点地区都遇到了“昙花一现”、“真实性受到质疑”等共性问题。

■在缺乏有效的财产审核机制的情况下，公职人员未必能够在申报中提供真实的财产信息。如果盲目公示公职人员财产信息，不一定能够得到民众的信任和支持。在2009年俄罗斯将官员的收入与财产信息在网站上公布之后，俄罗斯的“干部门户研究中心”进行了一次民意调查，结果显示：8%的被调查者相信网站上公布的官员财产与收入信息是真实的，71%的被调查者对此给予否定，21%的被调查者表示“难以回答”。不相信者的理由是他们认为官员的奖金、补贴等间接收入以及各种灰色收入、隐性收入没有在申报信息中反映出来。

技术与共识

□如果公开了，人们自然会生发一个疑问：官员公示的财产状况是否真实？据悉，各试点地区的纪委等部门都表示将核查，但核查结果并未对外公布。

■核查财产，首先需要技术的支撑。当前，有关机构应当通过银行核实申报人提供的个人资产信息，有效预防和监测犯罪所得转移以及防止事后受贿等腐败犯罪活动。金融机构不仅要对在任以及曾经担任过公职的个人的银行账户进行重点审查，而且要对公职人员的家庭成员和与其关系密切的人所要求开立或者保持的账户进行审查。政府部门通过确立金融机构核实客户身份的义务，可以使金融机构及时发现并报告可疑的交易活动，是预防和监测犯罪资产转移的重要制度基础。据了解，我国央行于2011年3月至2013年6月在全国范围内对个人人民币银行存款账户相关公民身份信息真实性的核查，发现并清理了一批匿名、假名账户。可以说，建立规范的个人金融体系，这是一项基础性的工作，不然“房叔”、“房姐”之后就是“卡叔”、“卡姐”了。

□毋庸讳言，目前，房产已成为一些官员腐败后的主要投资品，在贪官不如实申报房产情况而审核又不严的情况下，即使向社会公示其房产情况，公众的社会监督作用也会受到限制。

■我国正在建立的房屋权属异地联网查询系统，将会从根本上改变公职人员不如实申报家庭房产状况的现象。当然，有关机构还需要完善公职人员国外利益的登记管理，这有助于追回被转移到国外的腐败犯罪所得。《联合国反腐败公约》不仅确立了公职人员对国外资产的报告义务，而且为了鼓励缔约国之间的合作，要求缔约国的主管机关之间就公职人员财产申报的资料进行交换，以便对公职人员转移到国外的犯罪所得进行调查、主张权利并予以追回。2011年我国第一次对配偶子女均移居国外的国家工作人员进行了登记管理。

□举报是公民对国家公共机构和官员个人的监督行为，但是举报人往往会直接或间接地面对压力和风险。据最高人民检察院统计，从20世纪90年代开始，全国每年发生的对证人、举报人报复致残、致死案件由每年不足500件上升到现在的每年1200多件。您认为，应该如何完善反腐的举报制度。

■普通举报者要想扳倒有实权的官员在现实中是有困难和风险的，这样的例子不胜枚举。换而言之，如果没有正式反腐机构给予举报人的保护机制，人们的反腐热情会受到打击。此外，如果缺乏廉政文化机制的配合作用，公职人员财产公示制的推行将难以在官民中达成共识，并形成上下齐动的局面，单位内部人是否选择举报很可能受到人际关系的干扰。受上述因素影响，盲目公示可能导致“有公示无举报”的情况出现，最终使公职人员财产公示徒具形式。