社会组织参与为老服务的问题与建议

文/宋箐

社会组织参与为老服务的问题与建议

文/宋箐

老年人权益保障法明确了为老服务“坚持党政主导、社会参与、全民关怀”的总体格局。党的十八届三中全会关于“全面深化改革若干重大问题的决定”（以下简称“决定”）中第13项关于“创新社会治理体制”中也提到了要“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与”。由此，街道作为政府的派出机构，作为城市治理的“神经末梢”，在为老服务领域中，承担着大量繁重工作。

另一方面，在“决定”第4项关于“加快转变政府职能”中明确“加大政府购买公共服务力度”，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。可见，街道作为基层管理机构，以购买服务的方式加强公共服务和事务性管理，是改革的趋势。

从2012年起，我所在的挂职街道提出了用3-5年的时间，积极探索以项目化工作解决民生问题的制度框架，以政府购买服务的方式，引导社会组织围绕“助老、助学、助困、助残”等民生问题，以承接项目的模式，开展专业化服务。这与国家法律和党的社会治理方略相一致。

鉴于由社会组织参与项目化工作，既是街道在政府职能转变理念下的有益尝试，也是基层实现社会治理的创新途径，更是对基层政府行政管理能力的挑战，为此，笔者拟结合挂职期间参与街道民生工作的实践，在对社会组织参与为老服务领域项目化工作的实践及存在问题进行分析的基础上，从完善社会组织参与项目化工作的制度规范的角度，谈些体会与思考。

一、社会组织参与为老服务领域项目化工作的实践

据了解，该街道现有民办非企业性质的社会组织共32家。其中，属于民政系统的有8家，由街道职能部门的负责人或者由街道聘用事业人员担任法定代表人的7家，只有宝善公益事务服务所1家是由社会人员自发组成，由街道于2012年底从杨浦区引入。

2012年，街道民生项目化工作有16项。其中，涉及为老服务的有5项，均由职能科室承担。2013年，为老项目有两类10项，包括心灵慰籍类和生活照顾服务类，由上述民政系统的8家民非组织分别承担。其中，由宝善公益事务服务所承接的项目化工作主要是“银手杖”和“左邻右里调和”两项。

如上所述，为老服务领域中涉及的社会组织，其负责人大多是街道职能部门负责人或者聘用的事业人员。这一现状的形成有各种原因，包括历史形成、约定俗成或是上级部门拨款成立等等。由这些社会组织承担的项目化工作，本身缺乏与政府泾渭分明的职能划分。

由此带来的局限是：从事项目化工作的人手不足、精力分散，社会资源有限，缺乏专业的网络和人才、缺乏服务的创新精神、缺乏在市场中求生存的动力与能力。

相比之下，宝善公益事务服务所是社会自发成立的社会组织，人、财、物相对独立于街道。街道通过无偿提供办公用房的方式，对其进行扶持和培育，并采用定向招标购买服务的形式，将民生项目委托其运营，提供项目经费，再通过项目化管理，对其运营情况进行监管。这类社会组织在项目化运作中，一定程度体现了专业性、专一性、高效率以及与政府部门脱钩后在市场化进程中无形成为了政府的防火墙等优势。从社会性上看，它也更能代表“公益”的内涵，更符合政府服务外包、社会组织独立运作的模式的要求。

二、社会组织参与为老服务存在的问题

目前，街道与社会组织签定的是项目购买合同。项目意向和方案由街道提供。对于社会组织责任的约束，主要是对服务对象满意率的要求以及关于转让项目的禁止性条款。合同款项的支付，主要是以中期和终期的评估与验收合格为条件。但对社会组织运作的项目，缺少立项时的要求、过程中的监管、以及终期结束后的评估。这三个环节关系到项目的竞争性、可行性和长效性，需要政府加强监管。

（一）立项环节

对申报的项目内容，尤其是作为一个突出街道亮点的品牌项目，实践中缺乏新颖性、实用性和可行性的要求，相关的前期调研尚需加强。以宝善公益事务服务所申报的“银手杖”项目为例，尽管在界定受益对象时提出了“70-79”岁的“银发老人”这一群体，具有一定的独特性，但在服务的内容上，提供一周两次的电话询问和每周一次的上门安全巡视，这与区里已有的“老伙伴”计划十分相近，缺乏项目自身的新颖性和唯一性。

为此，项目的前期策划、横向比对尤显重要。街道可以提出需求和设想，但作为项目运作方的社会组织，应当在充实项目的内容、开发项目的创意以及完善项目的功能等方面发挥积极性和主动性，使项目在竞争性上凸显。从发展趋势看，由社会组织主动发出要约，向街道提出供需意向，也是立项中可以考虑尝试和完善的一种方式。

（二）实施环节

立项之后，项目的管理缺乏系统性，程序性规定需要完善。

比如：管理至少涉及质量、档案、文件资料的归档、资源以及风险等五个方面。相应的，应制定质量评估、培训、跟踪服务等检测制度；明确档案中记录的节点、内容，设置相应的服务质量评估表；严格归档资料的完整性、数据的准确性和内容的保密性；完善志愿者等资源的造册登记制度和激励机制；针对服务对象的特殊性，制定专项宣传计划和应急预案等。

程序上，应当明确项目计划要与街道职能部门沟通，要就计划的新颖性、可行性进行测评，实施进度要有节点要求，实施的达标情况应当及时发布，考核标准和群众满意度的测评标准要明确，项目资料的建档、归档要有时间要求，对于档案的追溯和查询要制定相应的管理办法等。

（三）评估环节

中期和终期的评估环节，目前街道主要是借区里的力量考核，街道还没有独立的考核体系和手段。2013年12月中旬，街道民政部门曾尝试就“银手杖”工程自行组织部分居委会主任进行中期考核工作。但从实践情况看，不尽理想。主要问题是：参加评估的人员缺乏代表性、专业性和客观性；社会组织提供的材料缺乏条理性、完整性和数据性；评估的内容过于单一，以财务审计为主，服务对象的满意度评估不足；评估的程序和手段比较简单等等。作为第一次尝试，街道的主动监管和动态了解的意识与举措值得肯定，但从评估的效果看，也许第三方的评估更为科学、客观和公正。街道作为当事方之一，确有其不便之处。

后评估环节，目前街道似没有考虑。笔者认为，社会组织运作项目，是一项民生工程，如果具有长效性，则社会组织可以借项目生存与壮大，街道可以以项目培育支持社会组织，街道还能创出自己的品牌，让百姓更多的受益。而是否具有长效性，需要后评估。即在项目实施完毕后一段时间，就项目实施的效果进行反馈和跟踪，也可以在百姓的需求度与知晓度上进行问卷调查，以观后效。

三、改进社会组织参与为老服务工作的思考与建议

（一）完善社会组织参与项目化工作的途径与机制

1、加大培育社会组织的力度。一是规范和支持现有的为老服务社会组织。通过政府购买服务、公益创投等方式，支持非营利性的为老服务组织和老年社会组织的发展。二是更多引进成熟的社会组织。三是适时考虑将现有的与街道有隶属关系的社会组织进行市场化转型。

2、构建社会力量参与机制。善于把政府有限的项目资金通过政策导向来调动社会资源共同参与，推动社会资源整合利用，发挥专业人员和机构的专业化作用。

3、加强从业人员的培训和志愿者队伍的维护。与社会宣传力度不足及大环境有关，社会上有志愿者想法和意识的群体较少。同时，志愿者的权益保障与激励措施都比较缺乏。这直接影响到了队伍的稳定性和专业性。为此，政府可在立项时，增加志愿者培训和激励的经费考虑，还可以通过制度设计，比如时间储值制，提高志愿者志愿服务的积极性。

4、规范制度流程。要以制度推进工作，以流程加强管理，体现项目的科学性、前瞻性、可操作性，提升为老服务领域民政资源的配置和使用效率。

（二）提升项目化工作的制度设想

1、合理预期：构建项目库，实现项目市场竞标。

一是建立项目储备、网上测评、专家评审、听证会等项目遴选机制。二是逐步实现项目市场竞标。以市场竞标的方式代替现有的定向招标的方式，将项目给予最适合的社会组织运作。

2、科学监管：建立项目检验机制。

一是在验收阶段，采取第三方评审、多方评审、相关利益方意见征询等多种形式。二是建立项目过程的记录制度，做到有据可查，项目档案要齐全。

3、有效评估：建立项目的后评估机制。

一是制度化。为后续项目提供重要的决策参考依据，提高决策科学性。二是体系化。建立指标体系，反映项目在社会各方面的价值、影响，使项目具有可参照性、可比较性。三是科学化。借鉴国内外项目后评价实践，以定量分析与定性分析相结合，通过对比法、逻辑推荐法、第三方评价等方式实现。

4、效益共享：完善宣传机制。

一是增加公众参与度和知晓度。二是让志愿的观念深入社区，切实维护志愿者队伍。三是通过宣传，扩大项目成果的影响力。四是复制好的项目的经验与做法，扩大受众人群。

5、转变观念：群众的满意度是核心。

在后评估基础上，建立反馈机制。这是新项目立项和评估的基础，要避免决策失误，提高资金使用效率，确保社会和经济效益，提高群众满意度。