预算听证制度完善的闵行实践

文/张峰 周行君

预算听证制度完善的闵行实践

文/张峰 周行君

政府预算在经人大批准之前，反映的主要是政府部门的偏好和意愿。这种偏好和意愿是否与公共利益一致，需要通过公民参与、人大审查的程序，最终以法定形式作出判断。将听证制度用于审查预算，旨在通过听取利益相关方的意见，提高决策的透明与公正，从而避免因预算决策的行政主导而导致的偏颇。2008年以来，闵行区人大预算听证制度的形成与发展，正表征了这一方向。6年走来的闵行预算听证制度还有一些问题需要进一步研究解决。值得我们总结思考，以寻求继续前行的共识和动力。

一、闵行人大预算听证的实践和意义

6年来，闵行人大预算听证共对20余个与公共服务和社会民生密切相关的重大支出项目开展听证，涉及金额超过11亿元。事实上的公民参与人数也从首次项目听证会的1人次参与听证，到2014年项目听证会参与人数超过600余人次，闵行项目听证机制有力推动和提升民众参与公共预算的意识。这种参与的结果已经可以影响到决策过程，并且在听证的事项上，不断扩展到其他一些预算决策事务当中。

其中，2010年“劳动关系和谐企业创建”项目也成为预算听证制度建立以来首例初审听证意见为“建议不通过”的项目。根据之后公开的听证报告显示，区人大常委会吸纳了上述听证意见，在处理建议的第一条即写明：“鉴于2009年的该项目预算资金尚未执行，建议2010年不安排该项目的资金，待该项目2009年预算资金完成后再进一步论证。”实际上是对该项目2010年的预算安排持否定态度。区政府在编制2010年财政预算时，也未对2010年计划新增的该项目预算做出安排。

从预算听证会的多年实践来看，其意义和价值在于：一是有利于促进公共支出结构优化和公共服务均等化。政府公共支出更能体现财政预算的公共职能，逐步向农业、教育、医疗卫生、就业保障、社会安全、环境保护等与民生密切相关的社会领域倾斜，改变重经济建设、轻社会服务的不合理的公共支出结构。同时更加关注低收入阶层和弱势群体在社会转型过程中的利益诉求，不断满足公众的基本公共服务需求。二是有利于增强人大监督能力，提高预算透明度和硬约束。人大作为听证的主持机构，通过预算听证发动社会公众、专家学者等社会力量参与听证事项的探讨和辩论，既充分发扬民主，又广泛集中民智，能有效克服人大监督能力不足的问题。同时避免了预算实质上由政府单方面决定与执行的现象，通过公民在地方治理中的参与性，提高预算的透明度，缓解信息不对称和政府预算软约束问题。三是有利于丰富民主形式，扩大公众政治参与渠道。预算听证制度是一种更加透明、开放、公平的直接民主的实现形式，能有效保障公众平等参与的机会。公众参与的直接民主与人大代表参与的间接民主在听证制度这个平台上得到有机结合，既提高公众对人民代表大会制度的认可度和制度自信，又丰富了民主的形式，提高了民主的质量。四是有利于推动基层民主实践在对话交涉中稳步前行。通过预算听证制度提供人大代表和公众有效的偏好显示机制，为不同利益诉求群体提供公开、公平、公正的参与渠道，引导以理性合法的形式进行对话交涉，表达利益诉求，这一方面维护了社会的和谐稳定，缓解了由“对上负责”政府治理模式导致的政府与民众之间的紧张关系，也成为基层民主实践的“试金石”。五是成为民主意识和综合能力训练的平台。对于社会公众而言，听证会有效保障了民主参与、自由表达的机会，增强了对民主的感性认识，体验利益多元背景下政策制定过程中利益妥协和平衡的必要性。对于政府官员而言，思路和想法要经受不同利益群体的考验，听证过程也促使政府官员放下身段，真正以“公仆”的身份与公众进行辩论。

二、完善预算听证制度的思考

预算听证制度对于政府而言，挑战前所未有,有些项目听证时可能面对强烈的质疑，就不得不考虑大幅度调整甚至取消；对于人大而言，如果组织工作不严密，或对听证的处理不妥当，都会遭到舆论的批评和质疑，从而对人大制度形成伤害。从现实的压力来看，除了加强人大与党委、政府的沟通、凝聚共识之外，预算听证制度本身在实践的过程中也有值得完善和调整的余地。严格说来，预算听证过程包含项目的选择、听证会召开前、中、后各项环节，也包括听证制度没有明确的人大内部沟通、与政府及其部门的沟通等。基于闵行多年实践的思考，本文着重对项目选择、扩大参与有效性、听证结果报告及其处理的监督等环节提出完善建议。

1、加强听证项目的调研和遴选。人大常委会在确定项目时，除进行必要的调研，还需着重考虑以下几个因素。第一，应是本级政府能自主决定的项目。决策权不在本级政府的项目，因其涉及范围和因素比较复杂，通常不受预算听证结果的限制和影响，容易损害听证的权威性和严肃性。第二，应是代表或公众比较关注的项目。应当是和公众的利益密切相关的公共服务或民生项目，参与者能基于工作和生活经验作出一定判断，以免参与者有心无力，影响参与质量。第三，应当考虑项目的预算金额。着重选择资金总额较大的项目，以体现听证的代表性，同时也向公众表明，人大常委会的预算初步审查敢于和善于抓大事、抓重点。第四，应考虑项目的争议性。没有悬念或争议可能会让公众产生“做秀”的误读，从而影响公众参与的兴趣。此外听证过程有可能出现“一边倒”，使得参与方难以进行有效辩论，影响听证效果。

2、扩大人大代表和公众的有效参与。从过去几年的实践看，人大代表和公众主动报名参与听证的人很少，尤其是申请成为陈述人的更少；部分熟面孔作为陈述人出现频率过高。这些问题长期存在会严重影响听证会的公信力。要缓解这种状况，扩大有效参与，可以尝试：一是建立公众参与库。通过网上报名、社区报名，由区人大常委会汇总建立统一、开放的公众参与库，每年听证会定向对公众参与库成员发送信息。二是加大宣传力度、扩大信息覆盖面。通过媒体加强对听证会的宣传，提高公众对听证会的知晓度;每年听证会前，除了在媒体发布公告外，还应通过社区、社会组织等渠道，广泛告知或动员。三是对重点人群实行特别通知。将区人大代表作为重点人群发送通知；与区社团管理局、律师协会、会计师协会等建立协作关系，通过协作单位向目标群体发送听证信息。

3、强化听证结果报告的处理。根据以往的实践，听证结果报告先后提交讨论审议，最后形成常委会审议意见的函，提交区政府。有几个具体问题值得强调：一是报告中的建议是听证人向作为听证机构的常委会提出的，如果常委会赞成，则应把建议内容转化为人大常委会的意见，纳入常委会审议意见的函。二是区人大常委会审议时，应对听证结果报告中列出的分歧建议应进行现场举手表决，赞成者超过与会人员半数视为通过。三是区人大常委会审议时,提出听证结果报告建议之外的其他意见，则同样应把这些意见写入常委会审议意见的函。另外，根据目前做法，常委会审议意见的函形成以后，还应提交主任会议讨论，再形成正式文件发给区政府。但此次常委会会议之后的下一次主任会议，通常在人代会召开之后。鉴于预算听证的特殊性，人大常委会举行之后，应当立即完成审议意见的函，送交区政府。

4、听证结果处理意见的督促检查。按照有关规定，人大常委会有关审议意见的函送交政府后，政府应当在1个月内提出初步处理意见，3个月内反馈处理落实情况。但是区人代会召开一般不会晚于人大常委会会议结束后1个月。区政府是否根据人大的建议对预算项目予以取消或做出调整，应当于人代会召开前有明确的意见，并向区人大常委会报告。人代会预算审批过程中，如果区人大常委会或者人大代表认为区政府的处理不妥当的，可以提交预算修正案。人代会后预算执行过程中，区人大常委会相关工委还应当根据分工进行督促检查，以确保听证的成果落到实处，提高听证的公信力。

三、结语

预算听证较之于价格听证等更具制度设计上的天然优势。从人大拥有的预算审批权出发，预算听证更符合人大机关开展工作监督的向度，“而由人大来组织更具法律和现实意义，更能体现预算民主的本质”。从长远来看，政府接受人大对监督事项的听证亦成为管理民主化和利益多元化趋势下，主动适应管理转型的一种积极尝试。在当前基层民主实践的大背景下，预算听证势必持续开展甚至扩大，如何走好这一步，尤需不断回顾、总结、思考与探索。（作者单位：上海交通大学，闵行区人大常委会办公室）