论全面深化改革的阶段性特征

赵凌云　岳任崇

摘要：全面深化改革作为中国改革开放时代中的一个新的阶段，具有诸多新的阶段性特征。通过对中国改革开放历程进行历史透视，在此基础上对改革开放时代进行历史展望，可以判断出全面深化改革具有改革目标更宏大、改革领域更宽广、改革更依赖顶层推动等阶段性特征。全面深化改革的阶段性特征是相对的、历史的，这一阶段呈现的新特征都深深地植根于前35年的改革开放进程。正是这种历史继承性决定了中国改革开放时代将继续向未来延伸下去，全面深化改革仍然属于改革开放时代，因此具有改革开放的一般时代特征。全面深化改革将延续和发展改革开放时代，全面深化改革的阶段性特征将丰富和拓展中国改革开放的时代特征。

关键词：改革开放；全面深化改革；阶段性特征；顶层制度设计

中图分类号：F120 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）08-0020-05

中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》（以下简称《决定》）以来，中共中央成立中央全面深化改革领导小组，设立涵盖改革各领域的专项小组，出台一系列改革举措，全面深化改革进程已经启动。全面深化改革作为中国改革开放时代的一个新的历史阶段，具有与前35年改革进程不同的阶段性特征。把握这些特征，对于理解这一新的改革阶段的本质、目标、推进方式和要求，具有重大理论意义和方法论意义。

一、改革目标：从发展生产力到发展中国特色社会主义

正如邓小平指出的：“我们所有的改革都是为了一个目的，就是扫除发展社会生产力的障碍”。前35年的改革目标主要是构建与生产力发展相适应的生产关系，解放生产力和发展生产力。全面深化改革的总目标则是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一目标着眼于发展和完善中国特色社会主义，着眼于提升中国共产党的执政能力，巩固执政地位，更加宏大和带有根本性。围绕这一总目标，改革的目的包括进一步解放生产力、发展生产力、增强社会活力、提升党的执政能力和增强中国特色社会主义制度的竞争力等具体层次。

具体来讲，一要通过全面深化改革解决党和国家事业发展中的重大问题。过去的改革主要是解决体制僵化、经济发展相对落后的问题，全面深化改革除了要继续解决这些问题之外，还要解决许多新问题。比如，制度的现代化、国家治理体系和治理能力的现代化、发展起来以后的“发展后”问题等，这些都是党和国家在新的历史时期面临的新的重大课题和考验。二要通过全面深化改革激发和释放国家和民族的活力。当前，国家正在朝实现“中国梦”的伟大目标迈进，一个国家、一个民族在崛起过程中，如果缺乏活力、激情和正能量，崛起就不会持续，发展到一定程度后就会衰退。为了唤起和释放国家、民族、社会和全体人民的澎湃激情和强大正能量，需要在经济体制、政治体制、社会体制和文化体制等多方面消除约束性因素。三要通过全面深化改革增强和彰显中国特色社会主义制度的优越性，增强和赢得相对于资本主义制度的竞争优势。中国特色社会主义从1982年邓小平同志提出到中共十八大，已经形成经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设“五位一体”和道路、理论、制度“三足鼎立”的格局，已经成型，还没有完全成熟和定型。中国特色社会主义还处在从成型到成熟、从成型到定型的历史节点上。中国特色社会主义制度能否在中国有生命力、在世界上有竞争力，关键在于通过全面深化改革培育制度优势和增强竞争优势。

二、改革领域与对象：从经济体制到全部体制。从传统体制到过渡性体制

全面深化改革标志着中国改革从重点领域推进到全部领域。正是由于前35年的改革主要是解放生产力和发展生产力，而直接约束生产力发展体制的是经济体制，因此，前35年的改革重点集中于经济领域，尽管这一时期的改革有时也被称为”全面改革”，但主要是就经济体制而言。正是由于全面深化改革的总目标是发展中国特色社会主义、巩固党的执政队伍、推进制度现代化，全面深化改革的领域更加宽广。

这种宽广性，首先体现在顶层设计上。根据党的十八届三中全会通过的《决定》的部署，全面深化改革以经济体制改革为重点，拓展到政治、社会、文化、生态文明建设、党的建设和军队与国防建设领域。其次体现在改革任务的部署上。《决定》提出300多项改革事项，是改革任务的全面部署。2014年国务院《政府工作报告》对全年的全面深化改革的开局部署也是全面的。提出了一系列重要改革任务。比如，2014年，要深入推进行政体制改革，再减200个行政审批事项，完成省市县政府机构改革，完成加强事中事后监管的重大改革，抓好财税体制改革，深化金融体制改革，还要着力增强各类所有制的经济活力，等等，充分体现了开局之年改革的全面性。第三体现在改革领导体系的全覆盖上。当前，改革领导机构已经实现全覆盖，中央全面深化改革领导小组设立六个专项小组。已经涵盖经济与生态、政治、文化、社会、党建和纪检六个领域，中央军委军队和国防改革领导小组，又涵盖军队和国防领域，改革领导体系已经涵盖几乎所有领域。我们知道，前35年的改革对象是传统计的划经济体制，改革涉及的利益格局相对简单。全面深化改革的对象则是经过35年改革形成的过渡性体制或中间状态的体制，改革涉及的利益格局相对复杂。前35年的改革对象具有传统性、单一性，全面深化改革的对象则具有过渡性、多元性，改革对象更加复杂。

当前，改革对象的复杂性表现在多个方面。其中，主要是相互关联的四个方面。首先，体制“碎片化”。前35年改革打破了高度集中的计划经济体制，但是，顺应市场经济条件下专业化管理的要求，政府部门越分越细、越分越多，相应地，体制出现“碎片化”趋势。例如，不动产管理分散在农业、林业、国土、住建、渔业以及海洋等部门，致使城镇住房、地产、耕地承包经营权、林地承包经营权等不动产登记、确权、颁证和管理“碎片化”。又例如，“三农”资金投入分散在财政、农业、林业、水利、科技等部门，乃至共青团、工会、妇联等群团组织，致使“三农”投入“碎片化”，严重制约“三农”资金的使用效果和政策执行效果。其次，国家权利的“部门化”。在“碎片化”的基础上，各个部门形成自身的既得权利，既得利益一旦固化，就导致国家权利的“部门化”。在现实生活中，就表现为国家权力部门化、部门权利政策化、法制化和体制化。时至今日，仍有一些部门为了自身的权利抵制改革或扭曲改革。第三，体制的断裂。由于改革采取“摸着石头过河”、自下而上的路径，加上体制的“碎片化”和部门化，一些领域的体制出现断裂。如食品质量监管没有形成从源头到销售的全程监管体系，致使食品安全事故频发：环境保护没有形成从源头防范、过程治理到污染追责的密闭体系，致使环境污染防治体系出现断裂，难以有效治理环境污染。第四，过渡性制度安排的“固化”。由于改革进程的一度放缓和改革的不彻底性。一些本来是渐进性改革进程中过渡阶段和中间状态的体制安排被固化。例如，对部分农产品价格进行补贴的体制，本来是农产品价格尚未全面市场化背景下的过渡体制，这种体制赋予工商企业的收益大于赋予农民的收益，但是，在市场经济体制已经建立的背景下，这种体制仍然被固定下来。再例如，目前行政部门普遍都有二级单位，这实际上是传统政府办社会体制向政府与社会分离转变进程中的过渡状态，但是这种状态被固化，在政府部门中出现行政部门与社会部门二元并存的局面。

全面深化改革的对象的复杂性来源于中国改革进程的特点。前35年的改革采取“摸着石头过河”的渐进式改革方式，因此，35年的改革没有完成包括经济体制在内的各方面体制的彻底转变。更重要的是，2000年中国“入世”，特别是2003年将改革领导机构国家体改办撤并到国家发改委以后，经济体制改革进程一度放缓，一些处于“过渡状态”的体制机制被固定下来，这些体制机制既不是传统的，也不是现代的，而是兼具两者特征的“中间状态”的体制机制。由于上述三个方面的原因，当今中国改革的对象是多元的、混合的、过渡性的，具有前所未有的复杂性。

三、改革程度与手段：从体制机制改进到制度建设，从体制分化到制度整合

中外改革史的经验证明，浅表性改革导致的改革搁浅，往往会导致体制僵化和固化，其危害性不亚于改革的方向性错误。苏联赫鲁晓夫时期针对“斯大林模式”进行改革，包括在工业中实施利润制度，对集体农庄扩大经营自主权，但是没有站在国家治理体系现代化和提升党的执政能力的角度去推进深度改革，改革具有肤浅性和零碎性。勃列日涅夫、安德罗波夫等执政时期改革终止，“斯大林模式”被固化。最终陷入僵化。到戈尔巴乔夫时期，苏联体制已经病入膏肓。苏联改革失败，戈尔巴乔夫改革犯了方向性、颠覆性错误是一个方面，前期改革的肤浅性和零碎性也是一个方面，全面深化改革必须避免改革的肤浅性，向深度推进。

推进深度改革。首先要将改革内容从体制机制创新推进到制度建设。例如，农村改革沿着这一逻辑展开。1979-1984年间的家庭联产承包经营是经营机制创新，三级所有队为基础的体制没有变化。1984年开始，取消人民公社体制，三级所有队为基础的体制被村组两级集体所有体制取代，下一步，需要在现代农业制度体系建设上深化改革，特别是在农村产权制度、现代农业体系、农村社会治理体系等深层制度层面推进改革。再例如，反腐倡廉制度建设也是顺着这一逻辑展开。改革首先在受理举报、审计监督、立案办案的方式方法等机制层面展开，当前进入理顺党委与纪委关系、确立“一案双查”、明确上级由纪委任命纪委书记等体制层面，下一步，需要推进到纪律建设、党内法规建设等反腐倡廉体系制度化层面。其次，要将改革基点从运行层面向核心层面推进。例如，在经济体制改革方面，前35年的改革总的基调是发挥市场在资源配置中的作用，但具体基点是逐渐演进的。1979-1984年，改革基点是让市场在资源配置中发挥“辅助性作用”。所谓“计划经济为主，市场调节为辅”。1985-1991年，改革基点是让市场在资源配置中发挥“工具性作用”，即所谓“有计划的商品经济”。1992-2012年，改革基点是让市场在资源配置中起“基础性作用”，即社会主义市场经济体制。在改革的深化阶段，需要以市场在资源配置中起“决定性作用”为基点，转变政府职能、清理政府权力、规范政府流程、规范市场秩序等，真正让市场决定资源的配置，让市场决定产业的方向，让市场决定产业结构的升级，让市场决定生态环境的保护。第三，将改革的目标从一般性体制机制创新推向现代治理体系建设。现代治理体系本质上是中国特色社会主义的运行体系、中国共产党的执政体系、支撑现代化的制度体系，一般性的体制机制创新难以实现这一目标。全面深化改革的重要开局特征，就是构建现代治理体系的宏观框架，突出表现就是中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化小组、中央国家安全委员会三大机构，既是全面深化改革的常设领导机构，又是推进治理体系和治理能力现代化的制度创新和基本框架，下一步需要对这一宏观框架逐步充实和完善。

前35年的改革主要是放权让利、行政分权为主要手段。首先是放权让利，包括农村集体经济组织对农户放权让利，政府部门对国有企业放权让利，中央政府对地方政府放权让利。其次是推进部门化管理，按照专业化管理的要求，将经济、社会等方面的管理分解到部门，由于专业化管理与部门化特征纠合在一起，部门越分越细，管理职能部门分化逐渐固化。这种放权与分化导致体制的“碎片化”和断裂、国家权利的“部门化”以及过渡体制的“固化”严重制约现代治理体系的形成。例如，不动产管理的碎片化导致迄今为止难以形成全国统一的不动产确权、登记、颁证与管理系统，难以形成现代国家和国民财富管理体系，难以形成房地产等领域宏观调控信息支持系统，也难以形成官员财产申报与核查系统。政府部门行政与事业职能二元并存的格局，严重制约政府职能转变和简政放权，并因此强化部门权利格局。

解决这些问题的关键是推进体制和制度的整合。如果说前35年的改革以体制分化为主要手段，全面深化改革则必须以制度整合为主要手段。例如，对于不动产登记，国务院已经责成国土资源部牵头，联合住建、农业等部门，建设不动产登记、确权、颁证与信息“四统一”管理系统。又例如，对于国家安全，基于国家安全新形势新格局，按照实施总体国家安全观、探索中国特色国家安全道路的要求，成立国家安全委员会，将政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源、以及核利用等11个领域的安全整合起来。一些地方也开始整合探索，如上海市针对社会救助“碎片化现象，出台《上海市因病支出型困难家庭生活救助办法（试行）》，推进各类救助帮扶资源的整合，推进各类社会救助的衔接和协同。对于政府部门行政与事业职能并存格局，则需要通过剥离、向社会转移、向社会购买等手段，推进政府部门资源和要素向行政职能集中。

四、改革难度与价值追求：由小到大，从单一到多元

正是由于上述特征，与前35年的改革相比，全面深化改革将面临更大的难度和风险。前35年的改革，由于改革的初始条件是严重贫困，改革的过程伴随着“帕累托改进”，改革的收益显著可见，因此，民众对改革的支持度较高，改革推进的难度和风险较小，全面深化改革则面临较大的难度和风险。当前，我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂⑧。这个判断同样适合全面深化改革，伴随中国全球地位的上升，全面深化改革时期中国遭遇的来自西方的遏制和西化压力更大，面临着“中等收入陷阱”、“民主陷阱”、“塔西陀陷阱”等诸多陷阱，改革的风险增大。从内部看，中国已经进入利益深度博弈和矛盾多发相交织的时期。一方面，多种矛盾逐步显现，伴随改革的推进，新的利益诉求群体不断产生，除了失地农民、下岗职工、复转军人、民办教师等原有利益诉求群体以外，最近又产生了“失独”（失去独生子女）群体的利益诉求，新的群体诉求的出现不断提出新的改革要求和顶层设计要求。另一方面，由于改革对象的复杂性、改革程度的深化和改革价值追求的多元，改革遇到的既得利益获得者的抵制会更强烈，协调各方面利益、实现“帕累托改进”的难度加大，改革兼顾公平与效率、协调现有权利格局和正义诉求的难度更大。

从改革的推进来看，面临的约束越来越多、越来越大。相对于前35年的重点改革而言，全面深化改革呈现“夹缝中改革”的特征，回旋空间缩小。一方面，改革进入到“深水区”，利益关系的牵绊错综复杂，任何一项改革都会遇到更多的制约。另一方面，改革面临更加刚性的“天花板”和“底线”。首先是法律“天花板”的刚性化，改革必须“于法有据”，必须符合现行法律。其次是诸多“底线”不断抬升，包括土地红线、生态红线、碳排放、污染排放、水环境保护红线，下一步还有耕地质量等新的红线设定。此外，民生底线不断提高，伴随经济社会发展，民生诉求的标准越来越高。民生底线越来越高。总之，与35年前的重点改革相比，全面深化改革更像通过一个过道，稍一抬头就碰头，稍一迈步就踩底线，所以只能弓腰驼背，在夹缝中穿行。

改革的过程既是价值引领的过程，也是价值体系的塑造过程。前35年的改革主要以效率为基本价值追求，全面深化改革则必须不断丰富价值追求。按照邓小平同志1992年提出的目标，到2020年左右形成更加成熟、更加定型的制度，要做到这一点，需要在推进制度体系建设的同时，丰富价值体系，形成和发展与治理体系现代化和现代国家成长相适应的新的价值内核。

围绕推进国家治理体系现代化的目标。在全面深化改革阶段，需要全面丰富改革的价值和理念。首先，在经济体制改革中，要在强调效率价值的前提下，更多兼顾公平价值。前35年强调效率的改革促进了经济快速增长，促进一部分人和一部分地区先富起来。同时，收入差距快速扩大。根据国家统计局公布的数据，中国近10年的基尼系数都在0.47以上，最高达到0.49，中国的贫富差距明显突破了合理界限。共同富裕开始成为主导型价值追求，全面深化改革必须把公平作为更为重要的价值追求。其次，在政治体制改革中，要在优化行政权力配置的前提下，更多地加强权力制约。前35年的改革注重权力的配置，包括政府部门之间和行政层级之间的调配，这种调配适应了社会主义市场经济体制专业化管理的要求，但同时出现了行政权力的部门化和分散化，进而衍生出部门利益与地方保护主义倾向。当前，权力制约成为占主导的价值目标，全面深化改革阶段，要强化权力运行制约和监督体系，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。第三，在社会体制改革进程中，在强化治理的前提下，要更加重视社会正义。前35年的改革体现在社会领域主要是强调社会管理和社会稳定风险管控。社会治理是国家治理体系的主要内容，传统社会管理以行政权力为枢纽，现代社会治理必须以正义为基本价值，全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。正义，强调的是公正、正当、公道、有利于人民，因此，实现社会正义，关键是在社会领域消除特权，形成基于起点公平、程序公平和结果公平的社会体制机制。第四，在文化体制改革进程中，在重视文化产业价值前提下，要更加重视文化的核心价值功能。前35年的文化体制改革主要侧重文化的产业功能。全面深化改革必须将文化的价值功能上升到突出地位，要树立社会主义核心价值观，把培育和弘扬社会主义核心价值观作为凝魂聚气强基固本的基础工程，构建全体人民的精神家园。落实社会主义核心价值体系，将成为文化体制改革的基本任务。第五，在生态文明建设体制改革中，在强调当代人价值追求的同时，要更加重视后代人的价值诉求。前35年的改革主要追求即期发展，相对忽视未来的可持续发展，全面深化改革必须统筹当代人和后代人的价值诉求，构建从源头保护到治理、追责、修复的生态文明建设制度框架，形成节约资源、保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，实现中华民族永续发展。

五、改革推进方式：从自下而上到自上而下

前35年的改革主要采取自下而上、“摸着石头过河”的渐进式改革推进方式，全面深化改革阶段，改革除了要继续发挥自下而上、“摸着石头过河”改革方式的优势以外，需要更加注重运用自上而下的顶层设计和顶层推动。

首先，全面深化改革阶段必须是顶层设计的改革。治理体系现代化，作为全面深化改革总目标的主要内容，需要依据国家治理演进的规律，依据中国国情，对改革顺序与改革议程进行顶层设计和顶层指导。同时，全面深化的改革对象具有复杂性，制度惰性和路径依赖性增强，改革遇到的阻力前所未有，改革的风险管理至关重要，全面推进和深度推进改革也需要顶层设计和顶层指导。

其次，全面深化改革阶段应该是顶层推动的改革。一方面，全面深化改革与前35年自下而上的改革相比，面临着改革动力衰减的问题。前35年的改革源于“穷则思变”，源于基层创造力，动力强劲。全面深化改革则源于中央主导，源于顶层的制度自觉和制度自信，相应地，基层动力相对减弱，需要上层加强改革推动。另一方面，全面深化改革从部门、地方主导的改革推进到中央主导的改革，需要加强顶层推动，否则难以达成改革的效果。以司法体制改革为例，现有改革主要由部门主导，改革主要限于体制机制层面。要推进司法公正，需要从整个公检法层面整体推进改革，进行制度的再造，需要中央顶层推动。

全面深化改革，是中国改革开放时期的一个新阶段，作为一个新的改革阶段，全面深化改革尚未全面、充分展开。全面深化改革作为改革开放新阶段，与前一阶段最基本的区别在于“深化”，即改革的深度。前35年的改革已经具有一定程度的全面特征。1986年，邓小平就强调改革是“以城市经济体制改革为中心的全面改革”。1987年，他又指出“改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革”。实际上，前35年的改革是全面的，包括经济、政治、社会、文化以及生态文明建设等领域的改革和体制变化都不同程度的发生。但是，改革的程度是有限的。全面深化改革的基本特征应该是“深化”。一方面，前35年改革的层次主要局限于体制机制层面，在全面深化改革阶段需要推进到制度层面。从这个意义上讲，全面深化改革首先是制度改革。另一方面，前35年改革的成果停留于“过渡性”和“中间状态”的体制安排，全面深化改革必须打破这种“固化”，将改革进行到底。从这个意义上讲，改革的议程需要重启。更重要的是，全面深化改革也标志着对改革的改革，前35年的改革采取“摸着石头过河”、自下而上的渐进式、增量式道路，具有“碎片化”、“部门化”特征。这种改革方式本身已经不适应新的改革要求，而且呈现出“路径依赖”和“路径锁定”的特征，需要按照顶层设计、顶层推动的要求进行改革。