浅析朴槿惠政府的海洋发展政策

王佳佳

早在20世纪90年代，韩国就确立了在21世纪将韩国建设成为世界海洋强国的战略目标。2013年3月，韩国朴槿惠政府成立伊始的重要举措之一就是恢复李明博政府时期废除的“海洋水产部”，①韩国海洋水产部，“水产部设立目的和历史”，http://www．mof．go．kr/history．do．(上网时间:2014 年1 月2 日)并随即出台了一系列推进海洋发展的新思路、新举措，实施新的海洋政策，以此推动韩国海洋事业的快速发展。

一

朴槿惠政府上台不久，韩国就提出了海洋发展的七大重点课题。第一，培育新型海洋水产业。为进一步发展海洋水产业、抢占国际市场，朴槿惠政府大力支持和培育新型海洋水产业，包括开发未来海洋资源与能源产业技术、海上平台及环保船舶新技术;扩大利用南极、北极等具有经济价值的地区;大力支持水产业的聚合产业化。这表明，朴槿惠政府的海洋事业规划力图突破现有的海洋研发模式，注重高精尖技术的开发和应用，以新科技推进海洋事业发展。

第二，维护领土主权与海洋权益。这一课题涉及以下内容:海洋边界的强化与相关基础设施的构建;加强海洋调查，为划定海洋边界积极进行准备;做好海洋领土最后的堡垒，即岛屿的管理及扩大利用;完善海洋领土的管理制度;维护专属经济区的渔业作业秩序，扩大本国渔业作业范围。目前，在韩国与周边国家之间海洋领土和渔业纠纷不断增多的形势下，韩国政府进一步意识到维护自身海洋领土的重要性和紧迫性，于是加大了与海洋事务相关法律的完善和执行力度，并严格监管，使之应用于其与周边国家间的渔业纠纷。

第三，创造与国民生活相融合的海洋空间。这一课题的具体内容有:建成国民可以享受的绿色海洋空间;扩建不受季节影响的海洋观光资源和观光地;促进玛丽娜(Marina)、克鲁斯(Cruise)②韩国海洋学会:《海洋科学用语词典》，ACA出版社，2005年10 月，http://terms．naver．com/entry．nhn?docId=17206＆cid=635＆categoryId=635．(上网时间:2013年12月27日)等海洋休闲运动场所的开发和多样化经营;加强海洋教育，以提高全民海洋意识。韩国政府通过对海洋空间的开发，增加国民与海洋的接触机会，提高国民对于海洋资源的重视程度和海洋环境的保护意识。

第四，加快水产业的转型。这一课题包括:实现水产业向市场引导型转型;开发和普及技术集约型和绿色生态型的养殖技术;全面推进民间和官方对于海外水产资源的开发;打造“水产业协同组合”(National Federation of Fisheries Cooperatives)，构建以生产者为中心的新流通体系;强化对水产加工产业的支持和品质认证制度。其主旨是，打破固有模式，增强海洋开发潜力和可持续发展能力。

第五，构建新型渔民和宜居渔村。这一课题的具体内容有:强化渔民的收入基础;增进渔村福利，改善居住空间;提高市场应对能力，以适应自由贸易区发展的需要;促进新兴水产业人力的培育和引进。海洋事业的发展与人才的培养息息相关，只有抓住人才培养，才能让拥有无限资源宝库的海洋得到最大程度的开发。为了提高渔民的素质和从业能力，并为今后海洋开发储备人才，朴槿惠政府重视并制订了相关人才培养规划。

第六，强化海运、港湾的竞争力和现代化程度。这一课题的具体内容有:培育港湾，使之成为国家经济发展战略要地;力争打造生产高附加值的绿色物流集散中心;强化船舶金融系统，以应对海运行业的疲软;支援海运、物流企业进军海外;培养航运人员以及改善相关福利制度。朴槿惠政府认识到，本国企业只有走向海外才能保持和增强国际竞争力，才能在竞争激烈的全球化经济浪潮中谋得一席之地。为此，朴槿惠政府积极扶持本国物流企业进入国际市场，尤其对其中的优秀民企大力提供政策支持和资金，并予以税收减免政策优惠，鼓励民间资本参与国际竞争。

第七，打造舒适、安全的海洋环境。这一课题主要内容包括:建设国民能够安心生活的洁净海洋;打造能够保护居民财产、生命安全的海洋空间;建造能防治灾害的安全港湾;构建世界一流海事安全管理体系。①韩国海洋水产部:“水产部主要政策资料”，http://www．mof．go．kr/mainpolicy．do．(上网时间:2013 年12 月25 日)朴槿惠政府不断致力于维护海洋环境，在韩国的海滨城市执行严格的环境保护政策和惩罚举措;同时，注意加强渔民等为代表的海洋事业从业人员的素质，培育海洋环境保护意识，以使民间海洋环境保护与政府海洋政策之间形成互补和协调。以此为基础，韩国全民海洋环境意识日益增强，为海洋资源的永续利用提供了重要保障。

二

按照海洋发展七大重点促进课题的要求，朴槿惠政府出台了一系列海洋发展新举措。第一，强化政府在推动海洋发展中的作用。其核心就是重建海洋水产部。韩国前任总统李明博执政期间曾于2008年2月撤消了海洋水产部，将其职能分别合并至国土海洋部和农林水产食品部，这就削弱了国家对海洋事业发展的引领和管控。朴槿惠在竞选总统时就意识到韩国与周边国家之间的海洋问题纠葛亟待解决，因此宣布若当选即要恢复海洋水产部。2013年3月23日，朴槿惠颁布总统令，正式恢复海洋水产部并行使相关职能。②韩国海洋水产部:“水产部设立目的和历史”，http://www．mof．go．kr/history．do．(上网时间:2014 年1 月20 日)海洋水产部随即提出“十大施政条约”和“三大行动纲领”。“三大行动纲领”即:开创以人为本的行政实践，建设让全体国民受益的海洋空间;开放的行政空间，使行政政策的制定和实施要听从多方建议，顾全不同阶层民众;以海洋为契机开拓大韩民国的未来。其核心是以战略眼光，通过海洋发展，谋划国家未来，显示出韩国政府对于海洋发展认知的深度，以及对于未来海洋资源竞争的重视。“十大施政条约”指出:在海洋水产部门最大限度地创造就业岗位、培养专业性人才;为了国民的健康与幸福而改造海洋空间;努力打造能够使渔民安心的渔村;为海运、港湾企业提供创业空间和条件;政策的制定和出台要多吸纳从业人员的意见;做到政策为实践服务;多采纳海洋水产专家的意见，营造政策制定的良好氛围;维护海洋权益和领土主权，积极扶植新兴海洋产业;积极支持尖端技术的开发，提高食品业的竞争力;推进物流产业走向海外市场，构建先进的海洋环境管理体系和安全管理系统等等。③韩国海洋水产部:“重新出发的海洋水产，驶向未来”，http://www．mof．go．kr/cop/bbs/selectBoardList．do?bbsId=BBSMSTR_000000000011．(上网时间:2014年1月25日)“十大施政条约”是落实“三大行动纲领”的具体措施，表明朴槿惠政府通过海洋水产部全力推进海洋强国战略的决心和力度。

朴槿惠政府恢复海洋水产部之后，明显加大了对于海洋事业发展的财政支持和政策扶持。韩国政府的海洋水产预算与发展基金2008年为40806亿韩元，2012年为41710亿韩元;恢复了韩国海洋水产部之后，2013年增加到42660亿韩元，2014年则为43809亿韩元。①韩国海洋水产部:“海洋水产部2014年预算确定为4兆3，809 亿韩元”，http://www．mof．go．kr/cop/bbs/selectBoardList．do?bb sId=BBSMSTR_000000000011．(上网时间:2014年1月25日)同时，韩国海洋水产领域的研发费用从2008年的2088亿韩元增至2012年的3630亿韩元;至2013年则达5104亿韩元，比前一年大幅增加40．6%。2013年8月，朴槿惠政府还宣布将民间参与研究海洋水产业的比重从2013年的10%提高到2017年的30%。②韩国海洋水产部:“2013业务计划”，第4页，http://www．mof．go．kr/cop/bbs/selectBoardList．do?bbsId=BBSMSTR_000000000 101．(上网时间:2014年1月21日)此外，朴槿惠政府也在政策实施细则方面做了详细的规划和部署。

第二，制定《韩国海洋水产部业务促进计划》。2013年4月，朴槿惠上任仅2个月，韩国政府便制定了《韩国海洋水产部业务促进计划》，其内容涉及韩国海洋水产事业发展的各个方面。在海洋管理方面，该计划指出，随着陆地资源的枯竭以及“金砖国家”的经济增长，对于海洋资源和海洋管辖权的追逐变得更加激烈，由此引发的周边国家之间的海洋竞争不断升级。韩中日三国为扩大各自的海洋管辖权而不断发生争议。中国的海洋强国战略以及日本保守派安倍内阁的上台等，都将是韩中日三国之间今后在海洋领土、海洋资源方面不断产生矛盾的诱因。此外，随着200海里专属经济区制度获得接受，围绕海洋资源、生物资源的摩擦陆续产生。若韩国的邻国都各自主张200海里专属经济区，那么，韩国所主张的海域内36%的石油资源以及主要渔场90%的资源都将归邻国所有。因此，公海(包括极地、深海海底等)的海洋资源开发将会愈演愈烈。

在水产和渔业方面，《韩国海洋水产部业务促进计划》提出，当今的国际形势是渔业产品消费市场不断扩大，但生产能力却不断退化。全球水产品需求呈增加态势，但是水产品的价格由于生产能力锐减而不断上涨。根据联合国粮农组织统计，2010年全球水产品需求量近940万吨，预计2015年会达到1090万吨，而2030年则会猛增至9200万吨。③韩国海洋水产部:“2013业务计划”，第6页，http://www．mof．go．kr/cop/bbs/selectBoardList．do?bbsId=BBSMSTR_000000000 101．(上网时间:2014年1月21日)资源的减少、油价的上升、老龄化社会的来到、渔船以及养殖设备的老化都是导致生产停滞不前的重要因素。因此，各国的水产品价格上涨不可避免。对此，韩国提出振兴本国企业，通过规模化、资本化经营模式努力进入具有更高附加值的第二次、第三次水产品加工业，使之既能够抢占全球市场，也能保障本国居民的水产品供应。为了应对自由贸易区等带来的市场开放，水产品交易日益增加带来的非法捕鱼、渔场环境管理、卫生证明、原产地证明等问题都需要遵照国际相关规定加以管理和处理。其目的是增强本国渔业生产竞争力，以适应未来国际渔业产品消费市场的不断扩大。

在海运、港湾方面，《韩国海洋水产部业务促进计划》指出，抢占国际物流市场的竞争日益激烈。据英国德鲁里航运咨询公司预测，2013年全世界海运交易比前一年度至少增加4．5%，世界集装箱吞吐量至少增加5%;韩国的集装箱吞吐量增加率维持在5%左右。④韩国海洋水产部:“2013业务计划”，第7页，http://www．mof．go．kr/cop/bbs/selectBoardList．do?bbsId=BBSMSTR_000000000 101．(上网时间:2014年1月21日)此外，由于船舶大型化和北极航路的开拓、各主要干线航路的船队重组，与能源、资源等相关联的北极航路周边港湾的开发也会持续进行。因此，今后海洋的开发与利用不会仅局限于周边海域，更要逐步向极地拓展。

在海洋环境方面，《韩国海洋水产部业务促进计划》指出，随着海洋利用需求的增长，海洋灾害的危险也逐渐增加。国民收入的增加、绿色健康文化的不断传播与扩散，人们的生活观念变化引发了对于海洋休闲文化的追求，对于海洋休闲的利用逐渐增多，从而对海洋环境带来了污染。韩国海洋水产部援引韩国海洋水产开发院的调查数据显示，韩国的海洋观光客总人数2008年为139万人，预计到2014年将增至218万人。⑤韩国海洋水产部:“2013业务计划”，第8页，http://www．mof．go．kr/cop/bbs/selectBoardList．do?bbsId=BBSMSTR_000000000 101．(上网时间:2014年1月21日)面对日益恶化的海洋环境，韩国政府提出了低碳经济的转换模式，努力减少传统式海洋产业带来的污染，尤其是防止海上观光业造成的污染，不断扩大海洋领域绿色经济增长因素。

在海事安全方面，《韩国海洋水产部业务促进计划》提出，为了减少海洋事故的发生，必须加强对海上安全重要性的认识。为此，韩国政府强化了航路标志、管制设施等基础设施建设，努力完善各种相关安全制度。据统计，海上安全事故大约90%都是人为所致。因此，需要做好安全政策引导以及官民协作，通过民间与政府之间的良好沟通来开展安全教育、提升安全认识。另外，通过提升应对海盗的能力，减少海洋事故的发生，注意对西非地区尼日利亚、贝宁等新的海盗猖獗地加以防范。①韩国海洋水产部:“2013年业务计划”，第8页，http://www．mof．go．kr/cop/bbs/selectBoardList．do?bbsId=BBSMSTR_0000 00000101．(上网时间:2014年1月21日)

三

朴槿惠政府为何如此重视海洋发展?其主要原因有如下四个方面。第一，全球性海洋发展浪潮的推动。21世纪是海洋的世纪。自20世纪90年代以来，世界上掀起了开发和利用海洋的新一轮高潮。韩国也不例外，韩国朴槿惠政府不甘落后，迅速确立了海洋强国战略。同时，受世界资源保护主义的影响，国际市场原油、水产品、矿物等各种原材料的价格逐渐上升。韩国顺应时势，根据其自身在地缘上的优势，最大限度地开发利用国内外海洋资源，积极应对资源保护主义和环境保护规则，并且大力推广绿色海洋经济、亲环境海洋政策，全面促进国家海洋事业的发展。

第二，韩国国内人口增加和经济发展的需要。由于陆地面积狭小，韩国一直是一个人口密度较大的国家。韩国的人口数量1991年约为4300万，2001年增加到约4700万，到2013年则超过5000万。②韩国国家统计厅信息服务中心，http://kosis．kr．(上网时间:2014年1月5日)其中，沿海城市人口占据全国总人口的一半以上。近五年来，韩国的国民经济年平均增长率为3%，国民人均收入2013年突破2万美元。③韩国国家统计厅信息服务中心，http://kosis．kr．(上网时间:2014年1月5日)自20世纪90年代开始，韩国沿海城市化和广域化加速推进，对于沿海空间的效率管理、持续经济增长必需的原材料供应以及处理进出口吞吐量的海运港湾系统建设等问题日益突出，并成为今后韩国经济发展综合计划中不可忽视的重要组成部分，而这些问题无一不与海洋息息相关。因此，韩国已经将海洋视为维持与其人口增长相适应的经济发展之重要领域。

第三，尖端技术、信息推广的需要扩展到海洋。随着计算机、半导体、新材料、机器人产业、生命科学等尖端科技的快速发展，人们对于海洋的开发已经不只是局限于传统意义上的鱼类资源捕捞，而是转向利用尖端技术对海洋进行更深层的开发，使海洋成为人类饮食的重要来源，更成为补充陆地资源的巨大宝库。随着技术的革新，海洋产业结构不断变化，高附加值产业、资源节约型产业以及低公害绿色产业逐渐成为国家经济发展的主导产业，交通、通信体系日益国际化，进而推动陆地、海运体制的变革。这一切使得科技发展与海洋发展之间形成了日益密切、相辅相成的关系。

第四，重视海洋发展是韩国的传统。早在20世纪70年代，韩国总统朴正熙就认为，“除了海洋，韩国就没有别的路可走。”④［韩］崔在洙:“从海运方面看历代总统的海洋政策”，《韩国海运学会刊》，第17期，1993年12月，第9页。这反映了韩民族的海洋发展观，也表达了韩国政府坚定不移地走海洋发展之路的决心和信心。1993年，韩国宣布这一年为“海洋开发元年”，设立了海洋产业部，确立了海洋强国的战略目标。为了实现海洋强国目标，韩国政府确定了海洋发展综合计划的两大核心目标:培养具有国际竞争力的海洋产业和积极开拓海洋经济活动领域。⑤［韩］洪承湧:“新海洋时代的海洋发展方向”，《海洋韩国》(韩国海事问题研究所)，第239期，1993年8月，第52－62页。此后，韩国历届政府都为将韩国建设成海洋强国而积极努力。朴槿惠政府重视海洋发展只不过是继承了韩国的这一传统。

四

朴槿惠政府推出一系列海洋发展的思路和政策，表明韩国在推进海洋强国战略方面跨出了新步伐。这对于中国海洋战略的实施具有启发与借鉴意义。首先，推进海洋强国战略必须坚持不懈。建设海洋强国是一个长期的历史任务，任何一个国家都不可能一蹴而就。自从确立海洋强国战略目标之后，韩国历届政府都为实现这一宏伟目标而努力。朴槿惠政府一上任便出台了一系列推进海洋发展的新思路、新政策，就是韩国重视海洋发展大历史中的一环。有鉴于此，中国在确立了海洋强国战略之后，无论面临何种困难，都应坚定不移地推进海洋事业的发展。

其次，牢固树立全民海洋发展意识。自韩国建国以来，韩国从政府到民间、从总统到国民，无不齐心协力，如今海洋发展意识已在韩国深入人心，成为全国的共识，韩国由此缔造出“以海带陆”的经济发展模式，创立了产、学、官、民共同推进海洋发展的体制机制。可以说，韩国经济的飞速发展与海洋息息相关，是海洋的发展带动了韩国经济的高速发展。换言之，韩国依靠海洋成功地发展经济与韩国国民海洋意识的树立密不可分。中国虽然确立了海洋强国战略，但历史遗留的“重陆轻海”观念仍有消极影响，在某种程度上制约着中国海洋事业的发展。借鉴韩国模式，有助于我们改变长期以来以陆地为中心的观念，牢固树立海洋发展观，使中国在重视陆地发展的同时，也重视海洋发展，尽早实现海洋强国的战略目标。

再次，大力发展海洋经济产业。朴槿惠政府认识到，海洋强国的核心在于海洋经济的发展，而海洋经济发展是对其实现“国民幸福、充满希望的新时代”施政纲领的有力支撑。为此，朴槿惠政府以选举承诺、各部门行政报告以及各种专家研讨会等方式，多方采取措施，推动落实施政目标，其中最突出的就是选择了多项与海洋水产领域相关的施政课题，大力推动海洋经济的发展。①［韩］Gilmo Kang，“朴槿惠政府重设海洋水产部及相关施政课题”，http://blog．kiost．ac/90175088147．(上网时间:2014 年 1 月 3日)韩国很多学者称赞朴槿惠政府的决策，认为向“蓝色海洋”进军能为韩国提供经济发展的新机遇，韩国当前面临的重要课题是，应在与海洋相关的诸多领域寻求新的经济发展动力。中国海洋资源丰富、海岸线绵长，为发展海洋经济产业提供了有利的自然条件，如何利用丰富的海洋资源、创造海洋经济产业的最大效益是我们需要面对的课题。我们要借鉴朴槿惠政府的海洋政策，充分发挥政府的统领作用，全面调动海洋经济产业及相关从业人员的积极性，共同开创海洋经济发展的新局面。

此外，确立海洋科技的先导地位。朴槿惠政府认为，要大力发展海洋经济，必须优先发展海洋科学技术。科学利用海洋是人类面临的巨大挑战。在科技不发达时期，人类往往以生命为代价去认识和开发海洋，但现在却可以借助发达的科学技术来开发利用海洋。随着综合利用海洋必要性认知的增强，韩国迅速走上了发展海洋科技的道路，从而在自动化、建筑、造船、钢铁、电子等领域发展起具有世界领先水平的海洋科技实力和竞争力，以此带动海上平台建设、海运、特殊船舶建造、精密海洋观测设备、采矿等领域的迅速发展。此外，韩国还将信息技术、生物技术等有效地应用于海洋领域，紧跟发达海洋国家的发展步伐。②［韩］Seongjin Kim，“全球化时代的海洋科学技术:海洋，指向未来”，《海洋科学技术》(韩国海洋科学技术振兴院)，2013年，第8期，第13－15页。中国目前对于海洋科技的投入逐年增加，但是与一些海洋强国在海洋综合科技水平方面仍有一定的差距，因而必须继续扩大海洋尖端科学技术方面的研发投入，最终以海洋科技为先导带动海洋经济的快速发展。

最后，在开发利用海洋的同时，注重保护海洋环境。早在20世纪70年代后期，韩国就开始制定《环境保护法》和《海洋污染防止法》，加强对海洋环境保护的立法监管。随后，经过不断修订和完善，韩国政府又出台了《海洋环境管理法》，使得韩国对海洋环境保护有了更全面的法律规范。另外，随着国际海洋和极地环境污染的加重，韩国积极采取有力措施与国际社会共同应对。2013年3月，韩国朴槿惠政府甚至颁布了专门的总统令——《南极活动及环境保护相关法律施行令》。可见，韩国政府利用和保护的海洋范围不仅仅局限在其陆地周围，而且远及其他海洋与极地地区。中国在开发利用海洋的同时，尤其要重视和完善海洋环境立法，注重保护海洋环境。○