秦岭“拆违”：依法治理的样本

文/梁生树 梁芝芳(本刊记者)

秦岭“拆违”：依法治理的样本

文/梁生树 梁芝芳(本刊记者)

202栋违法建筑依法处置，200名责任人被追责处理，西安以“法”保护，掀起一场违法建筑整治“风暴”。

7月以来，一场违建整治“飓风”在秦岭北麓迅疾刮起。短短28天，145栋违建被“放倒”，57栋违建被没收，200名相关责任人受到处理。

此次违建整治，时间之紧凑、行动之迅速、成效之显著受到社会广泛支持和好评，是改革开放以来，秦岭违建整治规模最大、震慑作用最强的一次，甚至有媒体总结出“秦岭拆违经验”。

“坚决支持政府行动，还我秦岭绿水青山。”拆除现场村民们自发打出的标语，反映出长期得到秦岭避佑与惠泽的西安市民们共同心声，也使人们对这座“父亲山”的保护给予更多关注与期待。

触目惊心，秦岭违建大肆“疯长”

开山炸石，让一座青山变成不毛之地；形态各异的违建“见缝插针”，吞噬着秦岭珍贵的林地、耕地及河道；监管缺失的农家乐无序“疯长”，部分峪口污水直排、垃圾成灾……这是《当代陕西》记者在秦岭深处数周采访的直观印象。

在秦岭原始美景中度过童年的省政府参事王松敏，今年4月就秦岭的保护和开发带人进行系统调研后，所见秦岭之“伤”让他心痛，直言，如不下势保护秦岭，我们这代人将成为历史的罪人。

“秦岭是中华民族顶天立地的脊梁，是中国的中央公园，是浐、灞、沣、涝、黑等河流的发源地，是西安的父亲山。正是因为有秦岭的恩惠，才有了关中平原的沃野千里，才有了长安的数千年文明。”省委书记赵正永曾这样评价秦岭。

然而近年来，别墅、休闲山庄、高尔夫球场……分布在秦岭北麓5000多平方公里范围内的一栋栋违法建筑，圈占林地、削山建房，秦岭山体遭到肆意破坏，植被锐减、生态破坏严重。

记者在长安、周至、户县走访中发现，这些别墅大部分是私人住宅，也有不少以公司、单位名义修建的度假山庄、培训中心、教育基地等。

“不少违建别墅其实是历史‘烂摊子’。”西安市秦岭生态环境保护管理委员会办公室副主任王春宏说，秦岭北麓“野别墅”主要是过去近20年间形成，历史原因复杂：有外来人员参与发展当地农家乐，变相建设违法建筑的；有农民宅基地私自变相转让的；还有“借鸡生蛋”的——城里人出资兴建，一楼供当地人居住使用，二楼以上则是城里人使用；甚至还有个别招商引资项目，通过投资村基础设施建设，获取集体土地使用权。矛盾积淀多，处置难度大。

对于违建别墅，一些村级组织不仅未予制止，还“坐地收钱”。西安市国土资源长安分局调查显示，2006年至2013年间，滦镇石峡沟村“两委会”共收取外来人员建别墅“租地款”98万余元。

记者了解到，秦岭山区很多村的耕地数量不足百亩，一些别墅占用大量林地、甚至是基本农田，直接导致耕地数量大规模缩减，还有人在河道上搞违建，直接影响行洪。以长安区滦镇石峡沟村为例，该村违法建筑占用土地数量已超过20亩，而全村现有耕地仅80余亩。

“如此大规模地开发，势必会对山体造成损害，破坏生态平衡。”西安建筑科技大学教授吕仁义认为，“这些违建别墅，一方面带来对秦岭局地生态的破坏。另一方面，没有经过科学的地质论证，一味的加盖还会带来安全隐患。”

在当地村民眼中，秦岭正成为少数“大老板”“有钱人”的“花园”。“咱祖祖辈辈都住在这，可现在许多地方都被‘圈’进了围墙。”在石峡沟生活了大半辈子的田志平抱怨，这些别墅选择的往往都是山坡上风景最好的地方，有的甚至用围墙、铁丝网“圈”了大半个山头，大门一关，整条沟就成了“私家园林”。

在一处被查的违建院墙外记者看到，高档的烟酒包装随意乱扔，各种生活垃圾无序堆放。记者问一位村民，房主为什么不把垃圾清运走，村民挖苦道：“清运多费事，一场大雨自然冲走多省事！”不加处理的垃圾和直排的污水是污染西安水源“毛细血管”的祸首。

让村民更为不满的是，每到节假日，高档车辆鱼贯而入，红男绿女成群结队。有村民认为，这些违建很可能成为商人拉拢官员下水的“红楼”，成为一些不法者从事黄、赌、毒非法活动的“法外之地”。

违建的“疯狂”成长，向社会传达出的负能量是，违法是违法者享乐的通行证，守法成为守法者贫穷的墓志铭。如不加以坚决制止，其“示范效应”将以几何级增长。

雷霆行动，万钧重拳“刹”违建

今年以来，就秦岭违建问题中央领导多次批示，省上领导连发指示，西安市迅速行动以雷霆之势，向秦岭北麓违建“开刀”。

西安市组织秦岭办、国土、规划、林业、司法等10多个部门组成“秦岭北麓违建整治调查小组”，深入秦岭北麓48个峪口，对沿山6个区县进行“拉网式”排查。相关区县主要领导主动“挂帅”，成立数十工作组积极展开工作。街道、乡镇成为违建整治的“主力军”，倒排时间，冲在拆违第一线。

长安区173栋、户县22栋、周至县7栋，202栋违法建筑“浮出水面”。8月下旬，西安将所有违建向社会公示，当事人均确认了违法事实。

在周至县九峰镇耿峪沟，记者目睹了3栋违建别墅轰然倒地的“壮观”场景：山下拉起警戒线，武警、公安、干部封了山口，5台挖掘机、3台破碎机同时作业，近500名工人、村民、干部齐动手，占地近8亩的别墅顷刻成了废墟。

11月13日，202栋违法建筑全部处置完毕。原定45天的“拆违”整治任务只用了28天完成，比预期提前了17天。

如此“高效”的背后，体现了西安市对秦岭违建整治的决心和力度。

“在拆除违建问题上没有商量余地。”整治行动伊始，省委常委、西安市委书记魏民洲明确表态：“秦岭北麓违法建筑治理工作绝不能含含糊糊，绝不能模棱两可，必须旗帜鲜明、态度坚定、行动坚决，不搞变通，不打折扣，以有力的措施，依法加快推进，确保如期完成整治工作，结果经得起历史的检验。”

从7月1日起，3个多月时间里，魏民洲8次深入违建拆除现场，督促整治。

“市委主要领导这种工作节奏是罕见的，向外界清楚地传达了整治违建的必胜决心，让最初持观望态度的违建业主彻底死了心。”一位参与违建整治工作的干部告诉记者。

“这场‘硬仗’打得并不轻松。”秦岭办法规宣传处处长刘兴让坦言，“这些违建别墅物权复杂，土地大多属于村集体所有，并不在城市规划区范围内，所以不受城镇规划法的管辖。一般村里只需要上报到镇政府备案，就可以进行处置。这就为依法规划、治理埋下了隐患。”

由于违建时间跨度长，矛盾积淀多，加之背后盘根错节的利益关系也为违建物搭起了“保护伞”。

市上规定，对排查出的202栋违法建筑，按“一栋一案例”原则，逐栋提出处置方案，限期整改，建立违建处置台账，处置一栋，核查一栋，销号一栋。西安市委督查室、市政府督查室组成4个联合督查组，对每一栋违建的拆除情况进行实地督查核实，实行销号式管理。

“拆违”过程中，西安严格落实区县属地管理责任主体，实行沿山区县党政一把手包抓，“三签字一公开”，要求“一天一汇报，每天有进展”。

在户县潭峪口村一座别墅门口，记者看到一块违法建筑拆除公示牌，上面法人、拆除期限写得清清楚楚，包抓部门、责任人、职务也一目了然。当地干部告诉记者，每一栋违建拆除，都要求县、乡主要领导现场签字，明确责任。

据此，处置小组开出了一份追责名单：“每一栋违建由一位区县领导、一位乡镇领导负责督办，如果哪一栋违建不能按时完成拆除，就依此名单追责。”

这给各地上紧了“发条”，部门联动的“合力”得以最大程度发挥。

长安区由区委书记、区长任总指挥，安排5名区委常委负责，成立5个工作组分别包抓沿山5个街道办，每个工作组由1名区委常委、街道党政主要负责同志和区法院、区检察院、公安长安分局、国土长安分局1名干部组成。

周至“一栋违建一名县级领导、一个班子、一个方案”，县委、县政府主要领导“坐镇”拆违现场，“不留退路、不留余地、不留空隙”。

户县县委书记约谈违建别墅当事人，说服引导，疏导情绪。在当事人自行搬移、拆除过程中，积极组织拆迁队伍、拆除机械和运输车辆，主动帮助当事人搬离家具和相关构筑物，加快了工作进程。

违建拆除过程中，西安市监察局出台了责任追究办法，规定对违法建筑处置工作不重视、工作不认真，存在不作为、慢作为以及敷衍了事、阻挠违法建筑处置或人为设置障碍，违法建筑处置工作不力，没有按时完成工作任务，在违法建筑处置过程中存在徇私舞弊，接受对方好处，拖着不予处理的将进行责任追究，特别是对违法建筑处置工作中顶风违纪的，要从严从重处理。对公职人员参与违规建设的，发现一起，查处一起。

“处置违建别墅的同时，严肃追究相关单位的责任。”西安市委要求，按照干部管理权限倒查责任，谁审批谁负责，谁监管却没有监管到位要倒查责任。由市纪委牵头，规划、土地、林业等部门和相关区县对违建项目逐一核查，查清审批建设过程各环节的责任人。目前，已对调查处置过程中查明的违纪违规人员依规依纪作出处理，110人给予党纪政纪处分，90人行政处理。

“当前而言，把一栋房屋拆倒，其实只完成了拆除工作的20%。”户县国土局的干部告诉记者，后面还有更多工作：砸碎拆下的建筑垃圾要运出山，复耕复林……

西安市要求，不留空白、不打折扣，按照国家关于林地生态恢复的标准，根据时令气候和生态地貌，科学选择树种，确保复植成活率，真正还绿于山。对违法占用耕地的恢复，一定要达到复垦标准的要求，确保今冬蓄肥，明春耕种，真正还地于民，还利于民。

在长安区太乙宫街道西岔村，记者看到，原来违建所占的林地正在栽植白皮松和翠竹，负责监督施工的街道干部告诉记者，复林复耕是拆违工作完成与否的关键，他们正在分秒必争。

有一个场面，户县国土局执法中队副队长赵凡至今想起都觉得又可笑又可气。他们依法拆除一栋违建时，业主清楚“大势已去”，不敢明着与政府对抗，就花钱请来了一班丧乐队，在拆除现场给违建别墅办起了“葬礼”。

占用耕地、林地、河道建起的违法建筑145栋，无一不是以“葬礼”的形式而终结，这种“葬礼”将得到更多人拍手称快。

刚性执法，秦岭保护“法力”无边

“我最近狂补法律知识，准备随时当被告。”一位秦岭拆违负责人说。记者听到此话有点吃惊、不解“为了不当被告或少当被告，拆违的前期和过程，我们做足了法律‘功课’。”

“不能用违法的手段拆除和处置违法建筑”是这次秦岭违建整治中值得称道的一条“底线原则”，也是202栋违建整治工作提前完成的主因。

西安市国土资源长安分局局长任文胜告诉记者，在前期调查取证时，有的违建主“闻风而逃”，用不接电话、不接待来访甚至用大型烈犬看家护院等方式“对抗”工作人员。有时为了得到违建主的身份信息，要从成百重名重姓者中作出甄别，确保各种信息准确无误。

“调查取证，询问当事人土地来源、批准用途、建设手续办理情况等内容，制作调查询问笔录——对建筑物面积、建材形式、土地用途等现场勘测并绘制草图，制作现场勘测笔录——根据笔录对照土地利用规划，查看是否符合规划——核对当事人身份信息，明确其是否为本村村民，是否有宅基地——国土资源局确认违法占地建房事实，下发《土地行政处罚决定书》——在规定时间内，当事人不自觉履行的，法院做出强制执行裁定，限期履行。”

这是全程参与长安区173栋违建整治工作的任文胜向记者“背诵”的工作程序。

这不是长安区独有的，整个拆违过程，西安坚持于法有据、程序合法，确保在法律框架内加快进度。

对违建行为下达行政处罚决定后，确保被处罚人的行政复议权、行政诉讼权。复议机关对复议申请优先审查，优先答复，优先复议；对复议不服的，告知其依法提起行政诉讼的权利和时间。法院受理诉讼后，在法律规定的期限内，快立、快审、快结，达到依法加快整治违建的目标。

疾风迅雷式的“拆违”整治速度和“不留死角”的执法过程，打破了一开始“心存侥幸”“抱观望态度”的业主“法不责众”的思想。

“大多数拆除工作其实是通过行政手段完成的，当然这个行政首先是依法行政。”任文胜告诉记者，长安区90%以上当事人跟政府签署了自愿放弃违建的《个人声明》，自行自愿拆除。

“群众占有是违法建筑，政府没收后就能‘洗白’身份、变成‘合法建筑’吗？”这是记者在采访中，对于没收的建筑，违建主提得最多的问题。

“没收并不等于合法。”一名法律人士直言，土地性质改变不了，持有者无论是“私人”还是“公家”，其物仍然是违法建筑，再开发利用如果不当，很容易留下后患。

依据《土地管理法》相关规定，西安严格依法处置：对涉及占用基本农田、一般农田、林地的145栋违建，全部依法拆除，恢复土地原状；占用建设用地且没有审批手续的52栋，予以没收；超建、改变用地性质的5栋，依法整改，拆除超建部分、恢复用途。

市秦岭办透露，没收的别墅将用于公益事业，各区县制订方案，市上统一考察之后，将依法作出处置决定。

盖别墅花钱，拆别墅也同样费钱。

户县一名参与拆违的干部向记者透露，一栋造价200万元的别墅，拆除、破碎、清运成本约40万元，“这还不包括回填和复绿的费用。”记者了解到，目前拆违费用全部由街道、乡镇垫付，市政府承诺“每栋给10万元的补助”。

对此,有法律专家指出,按照“谁破坏、谁恢复”的原则,别墅拆迁费用应该全部由业主自己承担,还要进行相应罚款。

追责将成为民众关注的“焦点”，也是相关部门是否真下狠心的“试金石”。

保守计算，145栋违建拆除、恢复费用应在1500万元左右，如果财政“默默地买单”，可能换来所谓的“和谐”，但让违建者只损失投资，而没有重罚，这样容易埋下违建重新萌芽的“种子”。

与追责中作为“后话”的“追钱”相