把人民根本利益置于首位——琼中县服务型政府建设的实践

□康兴涛

琼中黎族苗族自治县地处海南岛中部生态保护核心区，环境优美，森林覆盖率达83.74%，是一个“九分山、半分水、半分田”的典型国家级贫困县，辖10个乡镇，总人口23.2万。近年来，该县围绕创建服务型政府，大力发展特色产业，建设重点项目，落实民生工程，有力地促进了经济社会的蓬勃发展，是少数民族地区建设的一个成功范例。

创新政府服务制度

琼中县是国家贫困县，同时又是海南岛的生态核心保护区。如何在不牺牲生态环境的前提下大幅度促进农民增收，一直是琼中努力的方向。

针对琼中小农经济基础薄、融资渠道窄、抗风险能力弱的特点，琼中县2007年在国内率先引入孟加拉的农户小额信用贷款的办法，成功探索出以特色产业为主攻方向的“琼中小额贷款模式”——农民贷款，政府担保，无需抵押；农民还款，政府贴息。

近年来的实践已说明，只寄希望于财政补贴来扶贫脱困的效果极其有限，它容易助长贫困群众等、靠、要的依赖心理。而一般性的商业扶贫贷款，因为农民还贷风险过大，那些金融机构向散户发放小额贷款的市场动力严重不足。但在琼中小额信贷模式里，琼中构建起金融机构主导、政府推动、农民参与的多方主体联动格局，将财政扶贫资金和金融企业资金有机衔接，对按期还款的贷款农户进行贴息。这样不但会降低他们的贷款成本，又能鼓励农民的诚信意识，还可以增强金融企业放贷的积极性，是琼中县政府发展民生事业、创新服务制度的一项重大举措。

和平镇林田村某村民利用小额贷款资金培育蚕种，仅在几个周期内就将借款还清，之后为扩大规模又追加注资，从而盘活了种桑、养蚕、缫丝、生产、贩售等整个产销流程，当资金实现良性运转后则完全脱离借贷资助。现在这个村民已把工厂生产的蚕丝注册为商标。在他的辐射效应下，林田村广大民众纷纷申请小额贷款，建立起家庭式特色种养农业。

从2012年琼中县农村信用社的资料来看，开展小额信贷前，全县农村信用社存款约2.8亿元，贷款只有1.9亿元，开展农村小额信贷后，业务范围进一步扩大，资金得到充分利用，形成了新的利润增长点。当地不良资产率仅为0.9%，大大低于其他商业银行；而贷款已到期的178户农户，均已提前或按时偿还了贷款，偿还率达100%，实现了“贷款—还款—再贷款”的良性循环。趁着这个良好的势头，琼中县金融办还协调信用合作社、保险公司、政府机构等单位部门，共同开发出多种适合于农村地区的保险新业务。

截至2012年，琼中县已发放农村小额贷款1.26亿元，惠及8000余户、4.4万多人，帮助脱贫3556人。琼中小额信贷模式得到了社会各界响应。“选准产业与保证信贷安全两者要结合起来考虑。”琼中县政府官员说，“琼中县积极引导农民利用本地资源优势，发展养蜂、绿橙、琼中山鸡、种桑养蚕等一批产业，这些产业具有发展短平快、贷款周期短的特点，又不破坏生态环境。发展这样的产业，农民收益快，还款能力自然有保障。”

调整政府服务体制

政府体制是政府的机构设置、职能配置以及与职能相应的事务管理制度和权力运行机制等方面的总称。政府体制涉及几个方面内容：行政权力、行政职能、行政组织和行政责任。相应地，对服务体制而言，科学而合理的县级政府应具备以下特点：

（一）有关权力运行方面，县级政府应该根据县级政府的职责权限来行使权力，负责制定本县域范围内的经济、社会战略并协调各乡镇之间的平衡发展，为基层民众、尤其是广大农民群体提供具体服务。琼中县是一个黎族苗族自治县，在行政管理活动上具有比非民族地区政府更大的自主性，依据宪法和民族区域自治法规定，它有权管理本民族、本地区内部事务，更高独立性地享有经济发展权、财政权、发展教育和民族文化权等。琼中县尤其关注住房、教育、医疗、就业等民生问题，将大约80%的可用财力投入社会民生进步事业。即使2012年公共财政预算收入完成仅有2.24亿元，仍投入4.46亿元用于教育的改革和发展。当地对教育投入增幅高于常规性财政收入增速，使得每位学生的平均预算内教育经费超过1万余元，位居全省第二。教育之路极富民族特色，推行“三进校园”试点，把民族歌曲、民族舞蹈、民族服饰引入校园。此外，还构造起县、乡、村三级医疗预防保健网络，推广“就医一卡通”，实行医保异地就医结算的便民服务措施，到2013年城镇居民参保率完成108.5%。“三月三节”、“民歌艺术节”、“黎母文化节”等文化节庆活动也已形成文化商标。

（二）有关职能发挥方面，县级政府应坚持有限政府的管理理念，履行好公共管理和公共服务职能，为社会提供公共产品和公共服务。2008年以来，琼中稳步推进农村产业结构调整，在稳固提升橡胶、槟榔等传统产业效益同时，又广泛引导农民开发养蚕、养蜂、养鹅、绿橙、铁皮石斛等新兴特色产业，依靠产业调整达到结构多元、农民创收的态势。琼中设立了特定的农业科学技术协会，向种养产业的农民提供技术指导，各类技术指导都是免费的，并且能做到即时的跟踪服务，第一时间把病害疫情通知给种养户。此外，全县还成立了橡胶、槟榔、绿橙、养蜂、农机等农民专业合作组织百余家，可以在防治病虫害、互通商业信息方面实现资源共享，最大程度地分担政府经济管理职能的负担。

（三）有关行政组织方面，县级政府应追求扁平化的政府组织结构，减少管理层级数量，直接联系乡镇机关，提高公共服务效率、增强基层政府的回应性。琼中县于2008年率先建立起干部代访制度，即对超越职能和权限不能在本级解决的信访问题，需要由上级部门解决的问题或咨询的问题，由包案领导或其他责任人代替群众到上级有关部门反映情况，并将之规范化，建立起《乡镇干部代访制度》，规定乡镇信访办公室人员为专职代访员，各所、站负责人为兼职代访员，村一级由村治保主任或民事调解员为村专职代访员。在主动征求信访人员同意的情况下，村里解决不了的问题由村专职代访员到乡镇反映，乡镇解决不了的，由乡镇专职代访员到上级机关反映或者委托乡镇、村干部代为反映。琼中代访制度降低了群众信访成本，而且有效防范和减少群众集体上访和越级上访，缓和了干群紧张关系，为保持社会稳定发挥出疏解作用。另一方面，琼中县又变群众“上访”为乡镇干部“下访”，全力推进农村党建的“强核心工程”，依托村级组织场所建设“村墟”，推行了加强组织建设的几种新做法，定量规定乡镇干部每年不少于三个月下乡时间，督导工作则至少要达到四个月以上。在现有行政层级无法减少的体制壁垒下，县直、乡镇干部交流也尽量采取灵活的用人制度，鼓励县直机关干部到乡镇工作，而县直机关的部门领导则优先从担任过乡镇领导职务人选中考察，当领导班子出现空缺时也会倾向遴选有一线工作经验的基层干部。

（四）有关行政责任方面，县级政府要把为社会提供公共服务纳入考核评价体系。如何将政府完成的工作量、提供的公共服务用明晰而直观的量化标准，引入比较、检测、奖惩的考评体系，这是一道公共行政学上的世界性难题。有鉴于不少党政干部对拟定的决策部署推动落实的意志不强、并影响到招商引资项目的工作进程，琼中县2011年制定出台《琼中县关于加强领导干部执行力建设的意见》，要求把执行力建设纳入干部考核、晋升的重要内容，向一些执行力不够、服务企业不到位的干部启动问责制，而对业绩优异的公职人员采取提升岗位的激励机制。

改进政府服务方式

近年来各地涌现的电子政务、一站式服务等新的工作方式，很好地配合了政府服务理念进步和服务模式的发展，比如网络大厅、信息办公、电子文件、医保一卡通、政务中心等新工作、新手段已经广泛地运用于琼中便利服务中。像政务服务中心，把全县的审批事项派驻行政服务中心集中办理，开启“绿色通道”，用“并联审批”、“预先审批”等方式明确审批流程，以简化办事程序、缩短审批时限，提高办事效率和服务水平。

在城市化没有完成、农民转化为市民以前，农民生产和生活的“根据地”仍在县域下的农村，县级政府的核心任务就是面对农村的政府管理和服务。琼中县以村级组织活动场所建设为契机，开展农村示范党支部创建活动，推进基层组织规范化、标准化建设，并利用电化教育平台，建立了农村党员干部现代远程教育站点，搭建了信息服务、农技培训平台，让农民群众足不出村就能够及时掌握各种农产品供求和致富项目信息，使得农民群众在家门口就能学到种植养殖、病虫防治等技术，把村级组织活动场所建成为农业增效、农民增收的“富民”基地。

2012年，琼中以基层组织建设年活动为契机，积极探索农村基层党组织标准化和规范化建设，引入“党员驿站”的概念，并以“服务党员、服务群众、服务进山游客”为宗旨，将村级组织活动场地变成了服务群众的“联心”场所、为村民办实事的“便民”中心。截至目前，各村依托新建成的活动场所普遍设立了“党员驿站”，并建立乡、村干部联合“坐班、代访”制度，实现“干部服务制度化，群众办事全天候”，切实做到群众来访随时有人接待，让村民足不出村就可以办好事、解难事，使村民感受到了村级组织活动场所带来的便利。

以湾岭镇为例，依托新建成的鸭坡村“党员驿站”，推行“农事村办”的新工作机制，整合镇民政、国土、计生、新农保、新农合、综治等7个相关部门的职能，在村级组织活动场所设立“一站式”服务平台，由镇委、镇政府将部分行政权力下放到村委会一级，把农民的事、农村的事、农业的事细化，灵活开展“生产服务、文化服务、卫生服务、法律服务、政务服务和党员服务”等六大服务，做到“证照村里办、补贴村里领、小病村里看、矛盾村里调、信息村里问、农资村里买、书报村里读”，变“群众跑腿办事”为“干部跑腿服务”，变“多次办”为“一次办”，变“被动办”为“主动办”，有力解决群众办事来回反复次数多、等待时间久等问题，从而提高服务效能。