新预算法：一部管理政府的法

刘永刚 王红茹

辜胜阻、尹中卿，两位全国人大财经委副主任向《中国经济周刊》深度解读预算法修改

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8月31日，预算法修正案草案在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上高票通过。修改后的预算法将于2015年1月1日起施行。

十年磨一剑。2004年预算法的修订工作启动，历经三届全国人大常委会审议。今年4月，按照十八届三中全会决定的要求，送交第十二届全国人大常委会第八次会议审议的“三审”稿对预算法的立法宗旨、全口径预算管理制度、预算公开、做实人大预算监督、赋予地方政府发债权等方面做了大幅修改。在此基础上，今年8月递交全国人大常委会第十次会议的“四审”稿对地方政府发债、专项转移支付、超收和短收、国库管理等方面又做了修改。

尹中卿：新预算法首次从法律层面确立全口径预算

新预算法还明确四本预算是什么、怎么编、什么关系，通过这样的规定就确立了全口径预算的体系。这为走向全口径预算，完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。

“法律的修改，匡正了立法的宗旨，明确了法律的本质和定位，使得预算法由过去的政府管理法，变成了规范政府、管理政府的法。”全国人大常委、全国人大财经委副主任尹中卿在接受《中国经济周刊》采访时表示，这是此次法律修改的最大亮点。

尹中卿坦言，预算法修正案“四审”时，与现行预算法相比，法律条文从原来的79条增加到101条，增加了22条，合并4条变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除4条。“这次修改是全面的修改，这部草案总结吸收了预算法实施20年来的经验，比较好地与中央刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调。”

解决“拍脑袋”定预算

回到法律本身，尹中卿认为，从立法宗旨看，预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。

近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。

新预算法也删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

尹中卿认为，新预算法明确了四本预算是什么、怎么编、什么关系，通过这样的规定就确立了全口径预算的体系。这为走向全口径预算，完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。

事实上，十八大和十八届三中全会都提出了明确要求要确立全口径预算体系，“但从法律层面确立全口径预算，这是第一次。”尹中卿认为。

解决“乱花钱不问责”之困

预算法修改后，政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出。但当前地方政府在预算执行过程中，经常只花钱不问效、不追责。此次新预算法明确了违规执行预算的处罚措施。

全国人大常委会预算工作委员会原主任高强曾撰文称：近年来，全国人大常委会没有组织过对预算法的执法检查；实践中，也没有遇到过一起因违反预算法而被处理的案件。

尹中卿指出，新修订的预算法完善、新增、细化了具体追责的情形。据了解，新预算法列出近20条具体的违法情形，逐一明确追责和处罚办法。

“四审”稿第九十二条提到各级政府出现“未按照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”等六项行为之一，将对相关责任人追究行政责任；第九十三条对各级政府出现 “违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”等六项行为之一的相关责任人将依法给予降级、撤职、开除的处分。

解决“跑部钱进”之困

“‘跑部钱进’这个词由来已久，我们必须对转移支付进行清理、整合和规范，今年专项转移支付项目数要减少1/3左右。”今年2月11日，国务院在北京召开第二次廉政工作会议，国务院总理李克强指出，“现在专项转移支付项目繁杂”。

所谓转移支付，就是指各级政府为解决财政收支失衡，以一定形式和途径转移财政资金的活动。

尹中卿认为，目前我国每年转移支付资金庞大，但资金管理一直缺少法律规范。近年来一系列套取、挪用资金的违规现象与制度不健全有直接关系。

新修订的预算法第十六条明确指出：国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

一位西部某市的地方官员曾告诉《中国经济周刊》：“在地方预算中，公共服务支出占了大头，而涉及经济建设等需要专项转移支付资金时，各地多是靠拼关系。”

尽管2006年财政部出台了《规范财政转移支付办法》，但多年来整顿成效并不显著。今年6月，审计署审计长刘家义在审计报告中指出，去年对专项转移支付项目清理力度不够大。新修订的预算法明确规定，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。

后续完善空间仍然很大

尹中卿指出，党中央提出全口径预算，但是修改后的预算法并没有在法律中完全落实全口径预算精神。“在法律上构建公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算组成的‘四本预算’体系，在预算完整性方面取得了进步，但距离全口径预算的目标还存在差距。”尹中卿坦言，目前预算体系只体现了“收”和“支”，没有体现资产负债。

尹中卿认为，修改后的预算法规定“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制”，这样的规定符合“权力权衡”原则指导下的制度建设方向。但是，如何在具体方案上落实相互制约和相互协调的运行机制，还有待未来根据客观条件变化而逐步完善与明确。现阶段的这种表述隐含了对探索过程的准许与鼓励。

另外，法律制定是基于中国的国情和中国配套改革的渐进，本次预算法修改也只能采取有限修改的原则，要认识到并理解法律的阶段性。

辜胜阻：新预算法为地方发债设置“九大限定”

要建立地方政府债务风险预警及应急处置机制，制定一些高负债地区的应急预案，避免局部地区债务风险恶化为地方政府性债务危机。

此次预算法修改的一大亮点是地方发债的合法化。

关于地方发债，现行预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

而新预算法对发债权的规定是：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”同时，新预算法规定：“举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。”

新预算法能否有效控制地方政府发债的风险？地方政府债务风险能否借此化解？9月3日，全国人大常委、全国人大财经委副主任辜胜阻接受《中国经济周刊》专访，就此解疑释惑。

预算条例应明确地方政府举借债务的“红线”

《中国经济周刊》：预算法修改后，您认为发行地方政府债券的限额、发债规模将怎么确定？

辜胜阻：修改后的预算法明确了举债主体和限定举债规模，是放开地方政府债券发行的两个重要问题。地方政府债券的举债主体不仅要有能力确保资源配置效率，而且要有风险控制能力和偿债能力。

现阶段，我国省级政府的财政收入稳定，有国有资产和地方资源作为税收来源，与市、县级政府相比，省政府举债可以最大程度规避风险。国务院修改预算法实施条例时，举债规模的确定，可以参考其他国家的经验，通过构建地方政府债务规模控制的综合指标体系，明确地方政府举债“红线”。

例如，巴西在其2000年通过的“财政责任法”中明确要求，市政府债务率要小于120%，新增债务率不得大于18%，担保债务比重必须低于22%。在美国，多数州政府也对一般责任债券的发行规模作出限制，控制指标主要有负债率、债务率和资产负债率等。我国应借鉴这些国家的经验，通过立法的形式明确地方政府债务规模控制的综合指标体系。

在指标设置上要充分考虑到我国作为发展中国家的特征，不仅要考虑到地方政府负债率、债务率等一些债务类指标，也要将一些反映经济增长需求的指标考虑在内。

《中国经济周刊》：修改后的预算法指出，“地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”公益性资本支出具体指什么？经常性支出又指什么？

辜胜阻：经常性支出是保证国家行使一般的管理职能和保证文化、教育、科学等各项事业正常运行所必需的开支，主要包括国家政权建设支出、非营利性社会事业发展支出和社会保障支出，比如农林水部门事业费、工交商部门事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、公检法支出等常规费用。

所谓公益性资本支出指的是政府部门提供的社会公共事业、具有公共产品属性、不以营利为目的的项目资产。

新预算法规定地方举债只能用于公益性资本支出，而不得用于经常性支出，表明政府举债不能用以购买公车、盖办公楼、发工资等活动。但是，这里的公益性资本支出仍是一个较为宽泛的概念，法律含义需要国务院在进一步修订预算法实施条例中予以明确，并研究制定政府债务管理的相关规章制度。

发债细则需在预算法配套法规中予以明确

《中国经济周刊》：有了地方债券，地方融资平台是否还有存在的必要？

辜胜阻：长期以来，现行预算法禁止地方政府发债，与其事权大、财力小的现实相矛盾。地方政府因财力不足导致财政缺口持续扩大，发行债券的“正门”被堵死的情形下地方政府也只能通过“偏门”来筹集资金完成支出责任，比如用融资平台和土地财政来缓解支出压力，由此带来了地方政府大量的“隐性债务”。

允许地方举债实质上是为地方政府负债融资开了“正门”， 但还需要“堵后门”、“修围墙”，要防止开了地方政府举债“前门”，却堵不住“后门”。

新预算法中规定除在国务院限额内发行地方政府债券之外，“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。早在2010年国务院下发《关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》中，就曾明确“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理”。

《中国经济周刊》：仅靠地方政府举债能否满足地方财政需求，解决地方政府资金短缺问题？

辜胜阻：我国传统基础设施建设模式可以概括为“一高一低一难”，“一高”即融资平台债务高；“一低”即公共供给的效率低；“一难”即民间资本进入难。在这种模式下，地方政府往往包揽了过多“事权”，与之相应的投资压力使地方政府面临巨大的负债融资压力。为此，要理顺政府与市场的关系，坚持有所为、有所不为，把有限的政府财力投入到公益性较强的公共产品和服务上，民营企业能做的事情，应放手让民营企业参与。

在公共产品领域，要推进基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式，缓解地方政府单纯依靠财政投入带来的资金压力，从而降低地方政府的债务融资需求。要发挥财政投资的引导功能，通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息等手段，引导民间资本通过直接参与、特许经营、BOT（建设—经营—转让）、BOO（建设—拥有—经营）、BTO（建设—移交—运营）等方式参与到基础设施建设中来。

《中国经济周刊》： “举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。”这是不是意味着一年只能发行一次债券？您认为接下来会出台什么具体的发债细则？

辜胜阻：预算法被称为“经济宪法”。新法只是从上位法的层面明确了一些地方政府发行债券的原则性规定，具体的发债细则、程序等问题则需要在国务院修订预算法实施条例等配套法规中予以明确。

“九道锁”严防债务风险的扩张

《中国经济周刊》：新预算法对地方政府发债做了哪些具体规定，能否有效控制地方政府发债的风险？

辜胜阻：新预算法体现了为地方政府发债“开明渠，堵阴沟，建防火墙”的政策思路，在有限“开闸”地方发债的同时，对地方政府发债作出了诸多具体规定，设置了“九道锁”，以严格防范债务风险的扩张。

一是举债的范围，仅预算中必需的建设投资资金可以在国务院确定的限额内通过发行地方政府债券来筹措；二是举债规模，需要国务院报全国人民代表大会及其常委会批准；三是债务的管理方式，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，要列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准；四是偿债的计划和资金，举借的债务要有偿还的计划和稳定偿还资金的来源；五是有明确限定的用途，债务资金只能用于公益性资本性支出而不能用于经常性支出；六是要建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制，对债务风险进行精准识别，处理好潜在风险；七是问责机制，要防止地方政府违反预算法规定举债，处理好地方政府“新官不理旧账”、严重透支未来“吃子孙饭”等问题；八是地方政府及其所属部门不得在法律规定之外举债，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，防止出现地方政府举债开了“前门”，堵不住“后门”局面；九是债务公开，实行阳光举债。

《中国经济周刊》：对于国务院修订预算法实施条例，妥善处理好当前热议的地方政府性债务问题，您有哪些建议？

辜胜阻：对于地方政府举债问题，一味地“堵”是不行的，而是应该疏堵结合，构建以债券为主的地方政府负债融资机制和降低地方政府负债融资压力并行机制，借预算法修订的契机，多措并举，让地方政府举债合法化、规范化、有限化、阳光化，处理好当前地方政府债务中“黑箱”和“黑洞”的问题。

对于国务院修订预算法实施条例，实施新法，我有六条建议：一要明确规定政府举债的债务上限，设立举借债务的“红线”，建立地方政府债务规模控制的综合指标体系；二要加快编制政府资产负债表，建立起全口径的政府会计制度，寻求地方政府债务治理的平衡点，避免地方政府过度举债；三要进一步明确债务资金用途，并对不同类型的债务实行不同的管理办法；四要将政府债务作为预算公开的重要组成部分，使地方政府债务在阳光下运行，要借新预算法强调预算公开的政策东风，着手建立完善的政府债务信息动态披露机制，让政府债务阳光化；五要建立地方政府债务风险预警及应急处置机制，制定一些高负债地区的应急预案，避免局部地区债务风险恶化为地方政府性债务危机；六要坚持有所为、有所不为，积极利用政府与社会资本合作模式（PPP）分摊地方政府负债融资压力。