地方政府发债利大于弊

葛丰

预算法修改十年四审终破冰

十二届全国人大常委会第十次会议近日表决通过关于修改预算法的决定，修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度，以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面均有明显进步。

预算法素有“经济宪法”之称，预算法规范明确的财政权力制度安排是现代国家公共管理运行的基础，因此凡涉实质性的修订，总是审慎再三，反复斟酌。譬如本次修法历经十年四审，跨越三届全国人大，尤其在是否允许地方政府发债一节上，争议声中终告破冰殊为不易。

1994年通过的预算法明确规定，地方政府不得发行地方政府债券。但问题是，基于一系列深层次因素共同推动，中国的各级地方政府性债务不仅早已假借种种通道潜滋暗长，而且其增量与存量都已经达到惊人程度，因此在2013年底召开的中央经济工作会议上，首次提出“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”。

现实世界的复杂性往往使得哪怕针对同一事实，不同的视角也会得出不同甚至相反的结论。这反映在是否允许地方政府发债问题上，尤为典型。

凡事皆有利弊两面，因此判断一项重大改革是否应然，终究要看利弊，权衡孰重孰轻，而允许地方政府发债，至少现在看来利大于弊，这主要体现在：

首先，中国的政府性债务确实存在很强的内在冲动，但这并非是有没有某种融资工具所能决定。有分析人士说，只要导致地方政府预算软约束的种种制度性扭曲依然存在，任何工具性的禁止性规定无非是在为渊驱鱼，使其另辟各种更隐秘、更难监管的“蹊径”暗度陈仓。

其次，如果承认地方政府举债有其必然性（甚至有其合理性），那么仅就工具性而言，政府发债相比目前名目繁多的政府性融资渠道更透明、更规范、更易于被纳入政府预算全口径管理，而且还可以在一定程度上，有助于改变目前地方政府公益性资本支出、经常性支出，甚至经营性支出相互掩饰、相互挤占的混杂局面。

第三，从财政、金融一体化的角度来看，政府发债有利于降低目前政府性债务不断累积的金融风险。这主要因为银行信贷本就不适合充当政府融资主要渠道，而政府发债一则可以有效避免平台贷款期限错配问题，再则中国的债券市场，无论在利率市场化程度或是对债务人的外部约束力等方面，都要优于信贷市场。此外，反过来，地方政府发债也可以为债券市场提供介于国债与公司债之间的衔接品种，有利于加速形成中国自己的基准收益率曲线。

当然，地方政府发债可能引发的债务失控风险也并非杞人忧天。因此预算法修正案对地方政府发债的层级、额度、用途，以及偿还等都作出了相应限制。我们认为，这是兼顾发展与稳定的妥善安排，体现出中国渐进式改革的一贯智慧。