服务型政府建设中的现代官僚制﹡

董 健 ，李兆友

（东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110004）

随着我国政府创新研究的开展，学界对于服务型政府的研究日益增多并不断深入。作为新时期我国行政改革的目标和一种全新的政府治理模式，以公民本位、社会本位为指导，以服务为主要内容的服务型政府建设不仅需要主观价值诉求和道德驱动，更离不开一套完善的制度和组织运行机制。作为各国公共行政的主导制度和组织基础，现代官僚制在当代西方饱受争议，众多学者在现代官僚制上找到了共同的敌人，然而“与工业社会相联系的官僚制在西方国家进入后工业社会后表现出严重不适，……而中国却由于‘官僚制不足’致使行政中诸多负面效应凸现”。［1］现代理性、规范性、精确性等现代官僚制的优势恰恰是我们服务型政府建设所不可或缺的，公共服务者队伍建设，公平、高效、优质服务的供给以及公民对服务质量的评估，都离不开现代官僚制度。

一、现代官僚制及其当代社会的适应性

官僚制一词由来已久，最初是指对办公场所、官邸的管理。到19世纪，“官僚制这个术语的标准用法是一种政治体制类型，其字面解释就是‘官僚的统治（rule by the bureau）’”。［2］现代意义的官僚制术语，则是在马克斯·韦伯理性官僚制理论基础上展开的。然而，学界对现代官僚制并没有给出一个一致的概念，即使韦伯也只是从理性官僚制的运作方式入手，认为建立在法理型支配基础上的现代官僚体制的运作方式主要表现在：“存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则；存在着职务等级的和审级的原则；……官员职务的执行，是根据一般的、或多或少固定的、或多或少详尽说明的、可以学会的规则进行的”。［3］理性官僚制度“是法理型支配（统治）的最纯粹方式”，［4］“官僚制乃是一件精密的机器，可以供极端不同的利益—纯政治性的、纯经济性的以及其他任何种类的—所支配使用”，“在公法的统治里，构成一种官僚制的‘行政机关’的存在，在私有经济的统治里，则构成一种官僚体制‘企业’的存在”。［3］（P279）

作为一种价值中立的理性管理工具，一方面，现代官僚制“精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从，防止摩擦以及物资与人员费用的节省”；［5］另一方面，现代官僚制通过“更成功地从职务处理中排除爱，憎等等一切纯个人的感情因素，以及无法计算的、非理性的感情因素”，保证“身份荣誉”的齐平化和社会差异的齐平化，从而实现效率与公平钟摆的相对均衡。

进入20世纪以来，现代官僚制度饱受争议，对于现代官僚制度的批判不绝于耳。“官僚制代表着社会中所有的不是”，［6］“在每一天的谈话中，当谈到有关‘官僚的’事务时，我们都是在批评他们。现代官僚制意味着繁文缛节，排长队，刻意制作的表格，令人不愉快的官员，因为自己感到不被理解而产生的冷汗。简而言之，现代官僚制最普遍的印象就是无效，不人道和难以接近。一个更为极端的观念认为，现代官僚制对于个人和社会而言是一种威胁”。［7］著名公共管理学者欧文·休斯（Owen Hugh）也认为，“政府管理以正式官僚制和传统公共行政模式为特征的时代正在迅速消逝”。［8］但是，一些学者却提出了不同的看法，巴里·伯兹曼（Barry Bozeman）认为，“官僚制好比是社会机构中难闻、口感差的鳕鱼肝油，但有时却是你所需要的”。［6］（P25）卡门卡（Eugen Kamenka）认为，“现代官僚制既要有非人格化又要有良好的关系，既要有预见性又要有灵活性，既要讲法则又要有引导，既需要集权控制又需要局部的自主性，韦伯的理性官僚制，作为一种理论建构，并没有破坏这种状况。只有通过这种理论建构，我们才能看出现实的官僚制在多大程度上偏离了理性官僚制，而且在何时、何地官僚制是有效地或者是无效的”。［9］卡茨（Elihu Katz）和达内（Brenda Danet）也认为，“所有问题源自于众多官僚组织在运行中偏离理性官僚制太远”。［7］（P23）布劳（Peter M.Blau）和霍夫斯塔特（Douglas R.Hofstadter）则认为，“这些批评已经开始衰落，因为我们已经开始习惯与官僚制一同生活，并生活在官僚制之中”。［7］（P7）

随着我国对西方公共行政思想的逐步引入与吸收，上述争议也影响着服务型政府中现代官僚制的建设。我国服务型政府建设过程中，如果在思想领域和价值层面过分放大西方国家对现代官僚制度的攻讦，无视现代官僚制在当今各国公共行政中仍占主导地位的现实，跨越式的抛弃以理性和效率著称的现代官僚制度，而在制度和操作层面却未能找到或创造一种能够完全替代现代官僚制度的技术灵物，容易导致我国服务型政府建设陷入制度和操作范式上的争吵。安东尼·唐斯在对官僚制组织的生命周期进行研究时发现，“如果官僚组织扩张到了一个完全不同的领域，它就能开始新一轮的循环”。［10］服务型政府作为对传统政府模式的一种超越与质变，它是对传统政府模式下的政民关系、公民权利、政府职能、制度框架等诸多方面一种全面的创新，现代官僚制度会随着服务型政府建设过程中传统政民关系、公民权利、政府职能以及制度框架等诸多方面的转变而焕发新的活力，为服务型政府中的服务主体和服务过程提供精确、专业、稳定、高效的组织运行机制和程序保障，为服务主体与公民的互动提供联系的中介与桥梁，提供维护公平、公正的工具与手段。

二、服务型政府中服务者队伍建设需要现代官僚制度

服务型政府建设的一个重要任务就是提高政府服务者的公共伦理道德，培养他们民主、公平、法制、信用意识，提高服务者的公共服务能力，而服务型政府中服务人员队伍尤其是政府及其相关工作人员的队伍建设离不开一套有效的制度范式和操作范式，以保证服务者队伍道德伦理制度化，业务能力专业化。在这方面，现代官僚制作为“一种控制人们行为的十分合适的组织形式”，［11］它能够“创造一个公共行政的道德机制，为行政人员‘以德行政’提供制度性框架”。［12］

服务型政府建设是一个由管制行政向服务行政转变的过程，行政人员应当转变传统“命令—服从”的行政理念，加强服务精神的塑造与培育。然而，服务精神的塑造离不开有效地组织和制度保障，“明确的法律规范与专业性的组织机构的有效结合，是保障、维持、强化公共精神的基本的公共管理路径”。［13］现代官僚制制造的社会等级拉平化，为培育公平、正义的价值观照和公民本位的精神提供组织保障，它“通过协议的或加强的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或两者兼而有之），并制定成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它”，［14］（P242-243）为服务精神从道德层面上升为法律制度层面，为推动道德法制化提供制度依据。现代官僚制成员的职务活动 “被视为承担一种特殊的忠于职守的义务，换取有保障的生活，……（他们）报效于非个人的客观目的，而这个客观目的背后……在一个共同体里实现了‘文化价值的理想’”，［3］（P281-282）在确保行政人员正当利益实现的基础上，现代官僚制要求其成员忠于共同体中的文化价值理想，这有助于服务型政府建设过程中公共服务人员将政府的公共精神与个人利益结合起来，在公共服务者物质生活得到保障的基础上将服务大众的精神内化为公共服务者的内在责任，为培育公平、正义的价值观照和公民本位的精神奠定坚实的物质保障。

服务型政府中的服务者要做 “正确的事 （doing the right things）”，克服恣意行政，人治行政等问题的挑战，离不开职业操守的恪守与规范。现代官僚制“举起了理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法”，［15］它“没有憎恨和激情，因此也就没有‘爱’和‘狂热’，处于一般的义务概念的压力之下；不‘因人而异’，形式上对人人都一样”，［14］（P250）由此使得公共服务者理性对待自己的个人意志、思想观念，克服服务者主观武断与感情用事，减少恣意行政的发生。“官僚体制处处都通过建立一种井然有序的纪律程序， 消除上司官员的非常专断的支配”，［3］（P322）使公共服务者能够理性服务，克服唯上服务、唯特权服务、裙带关系等顽疾，真实、客观的完成各种公共服务任务，而不受任何人想法的干预，减少人治行政的危害。同时，现代官僚制是“一种官职事务的持续的，受规则约束的运作”，［14］（P243）且明确划定了可允许的强制手段和使用强制手段的前提条件，有利于通过法律限制公共服务者的自由裁量权，杜绝随意专断，在服务型政府建设中用法律权威代替个人权威，用法治行政代替恣意行政和人治行政，减少服务者对公民权利的侵害，培育其为公民依法服务的职业操守。

服务型政府中的服务者之所以能代表政府以及其公共组织行使权力的合法性，就在于其能够凭借专业知识上的技术优势，为广大人民群众提供高效、优质、满意的服务。随着政府新型办公条件的应用以及政府行政环境的国际化，公共服务工作对服务者专业技术与能力的要求日益提高，行政人员依靠个人经验而非规范、科学的专业知识进行管理的现象在服务型政府建设过程中将失去其存在的土壤。在现代官僚制中，“职务工作，至少是一切专门化的职务工作，一般是以深入的专业培训为前提的”。［3］（P302）“在正常情况下，只有证明接受专业培训者成绩合格，才有资格参加一个团体的行政管理班子，才允许被任命为‘官员’”。［14］（P244）这意味着公共服务者在获得聘任的资格之前，“要求一种明确规定的训练过程，任用前一般还得通过一个专业测试，一般规则下够资格的人才能被任用”。［5］（P24）通过正式考试量才录用，从最有专业资格的人中选拔服务人员，适应了公共服务专业化、专家化、复杂化的要求。服务人员在得到聘任之后，“在行政管理中按照纯粹业务的观点，施行分工原则，对各种工作进行具体的分工，最好把干部培养成专家，并在实际中不断进一步深入培训”。［3］（P297）这种在专业分工基础上深入、持久的培训，有助于服务者职业生涯中不断提高自身专业知识和技术化水平，适应各种科学成果和技术手段在服务型政府中的创新与应用，更加灵活、准确的为公民提供高效、优质、满意的服务，减少专业性失误所造成的浪费，促进整个服务型政府建设向着‘求实性’、‘职业化’和‘专家化’发展。此外，专业化的知识、技术培训是激励服务者的有效手段，能够有效调动服务者工作积极性，增强服务者在职位上的自信心，加速服务者职业化进程。

三、服务型政府的服务供给离不开现代官僚制度

服务型政府是以服务为宗旨的，服务型政府建设的首要职责和核心内容就是以公民意志和需求为导向的公平、高效、优质服务的供给，而这些服务的供给都离不开现代官僚制度。卡门卡认为，“韦伯在现代官僚制理念的发展过程中抓住了‘公共服务’这一重要元素，他认为一个官僚制相当于一个员工，他应当执行各种有关‘公共服务’的政策”。［9］（P162）

服务型政府是一个公平公正导向的政府，服务型政府建设过程中服务的供给不能以效率作为唯一标准，更要遵循公平、公正的原则。而公平公正的服务既需要服务程序的公平公正，又需要公平公正的服务者，还离不开有效地监督。哈林顿认为，“人的行为由理性支配便产生美德和自由，而由情欲支配则只能产生罪恶和镣铐”。［16］现代官僚制政府通过“实施统治的抽象的规则性”，［3］（P305）使得服务的公平公正取向在规则程序中得以体现，通过法律规范保障服务型政府建设中的程序公平与正义。现代官僚制通过“‘不因人而异’，形式上对‘人人’都一样”，［14］（P250）使公共服务者在服务供给过程中解决事务不看人办事，而是根据可以预计的规则，保证服务人员在提供服务过程中不受人情、偏好等非理性因素的影响，使得服务的公平公正在服务人员角色中得以体现。由于现代官僚制度的“任何机构都有固定的监督和监察制度，下级机构都有权向上级机构投诉或提出异议”，［14］（P244）而服务人员也要“接受严格的、统一的职务纪律和监督”，［14］（P246）因此现代官僚制通过有效地监督与检查制度创造了公平公正的组织氛围，使得服务人员站在公平公正的立场上维护公民权利，多角度思考问题，追寻公共利益，维护服务供给的公平公正。

公平公正导向的服务并不意味着对高效服务的否定，在日益强调公平公正的同时，不过分追求和推崇效率，并不意味着对效率的无视。服务型政府不仅仅是一个公正公平导向的政府，更是一个将工具效用与价值观照有效结合起来的政府。而高效的服务供给离不开现代官僚制度，韦伯认为，“今天，向行政管理提出要求，既尽可能快捷的，精确地，明晰的，持续的完成职务工作……要求行政管理面对有关形势在这个方向上反映的速度要尽可能加速，而一般要达到最佳效果只有通过严密的官僚制组织”。［3］（P296）由于大型机构中的领导者“不可能通过跟数以千计的工作人员直接联系来完成协调这种管理责任，这种责任是通过一种权力等级来运行的”，［17］现代官僚制的层级制度恰恰“保证了制度性产物的供给，使得市场和网络在公共服务中有效率地运行”，［18］有助于克服行政人员推诿扯皮、办事拖拉为服务高效供给所带来的问题。而现代官僚制中职务的执行“存在着固定的、通过法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则”，［3］（P278）通过各种规则和法律制度规约行政人员的行为，有助于减少行政人员个人行为对公务服务有效供给的侵害，节约行政成本。服务型政府高效满足公民的需求，离不开现代官僚制度中“对为了官僚制统治机构的目的需要的、经常性的工作进行固定的分工”，［3］（P278）这种分工专业化有利于理顺关系、优化结构、提高效能，提供更加精确、更具针对性的服务。而专业化培训所打造的“受过常年的预备训练，一支有特长，具备专业训练，高度合格的脑力劳动力量”，［19］能够为服务型政府中各类服务组织精确、高效、持续地服务提供高素质的人力资源保障。

服务型政府中服务人员所供给的服务不仅仅是一种公平、高效的服务，更是一种人民满意的优质服务。现代官僚制提供了一种按章办事的运行机理，明确的权限划分与法规规约，辅之以严格的监督，能够防止公共服务者的私欲与私利对公共意愿与利益的侵蚀，使公共服务者从“公共服务者的立场出发，多角度思考问题，而不仅仅是从私人利益出发”，［20］了解人民需求，为人民着想，模范地执行各种服务政策。随着我国经济发展和人民生活水平的提高，公民对公共服务提出了更高、更新的要求，在这方面，现代官僚制所倡导的“最好把干部培养成专家，并在实际中不断进一步深入培训”，［3］（P297）能够确保公共服务人员与时俱进，不断掌握先进的服务技术，提高业务水平与能力，满足公民对优质服务的需求。此外，服务型政府中优质服务的供给需要借助社会、市场力量，多元化的服务提供者通过服务竞争优化服务质量，让广大民众在多元供给中选择自己满意的服务，然而，优质服务的供给始终要借助特定的工具，多元服务提供者同样需要现代官僚制度，正如维克托·A·汤普森所说：“‘官僚制’一词是指一种生产产品与服务的现代管理组织，”［21］到目前为止，尽管现代官僚制度饱受争议，但是它作为多元服务提供者服务供给的一种主要的组织形态和基础的事实始终没有改变。

四、服务型政府的服务质量评估离不开现代官僚制度

“提供社会服务虽然是政府的主要职能，但提供什么样的服务，怎样提供服务，却不取决于政府意志，而是取决于公民的意愿和要求，政府必须对公民的服务要求做出前瞻性的回应，［22］然而“人们永远不会通过发起所期盼的社会改革来掌控自己的命运，除非他们为这个目标建立起官僚制组织，否则他们不会成功实现自己的新理想”，［18］（P108）现代官僚制度为公民监督和评估服务质量提供了组织、秩序及准则的保障。

在服务型政府建设过程中，公民的利益和意志应当处于支配地位，公民对服务质量的评判将决定政府及其服务机构应该提供什么样的服务，怎样提供服务。然而，公民对服务质量的评估离不开公平、有效的组织载体和渠道，离不开现代官僚制所提供的组织保障。“官僚机构通过各种途径鼓励公民加入社会团体和参与政治过程……并通过建立和加强人们之间的联系而促进了民主制的稳定性，促进了社区和政治的行动能力”。［6］（213-214）通过具有等级制和理性化等特质的现代官僚制度的组织实体，具有共同目标和利益的公民及其服务期望得以聚集在一起，个体公民意志得以凝聚为合理的公民意志，推动公民对服务质量共识的形成，以官僚组织为载体和渠道，公民向政府及其公共服务机构表达和选择自己需要的服务，自由、安全地参与到服务评估活动之中。与此同时，现代官僚体制“量才录用的选聘制度体现了一种公平、客观、中立的价值”，［23］确保服务质量评估活动向所有人开放，保证社会成员平等、公平地参与服务评估过程，保证公民理性地按照公民组织规章的要求参与评估行为，保障公民服务质量评估活动的合理性和稳定性。

服务型政府是在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，而民主的价值“不仅仅需要社会多数来形成社会目标，而且需要最有效的方法来实现，这种最有效的方法就是建立官僚化治理的组织模式而非民主化治理的组织模式”。［18］（P157）一方面，现代官僚制度为公民参与服务质量评估提供内部秩序保障。以现代官僚制为基础的公民组织 “通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则”，［3］（P278）将参与服务质量评估的公民行为限制在固定的职权范围内，在明确参与者各自职权与职责的同时，利用源于法律、制度基础上的权威，规约具有利益排他性的公民的行为，对损害参与服务质量评估组织内部公共利益，破坏组织秩序的行为加以管制，维护组织内部秩序。另一方面，现代官僚制度为公民参与服务质量评估提供外部秩序保障。官僚体制化是把默契的“共同体行为”转变为作出理性安排的“社会行为”的特殊手段，“因为在一般相同机会的情况下，计划得井然有序的和有领导的‘社会行为’优越于相互抵触的‘群众行为’，或者也优越于‘共同体行为’”。［3］（P309）随着我国社会主义市场经济的发展，我国社会呈现出利益多元化以及社会群体多样化、复杂化的特征，互不依附的公民组织个体对私人利益最大化的追求同社会公共利益产生冲突与矛盾，社会各阶层在服务方面难以达成一致。此时，现代官僚制度是化解矛盾争议，维护社会稳定有序的有效途径，因为“一系列在官僚组织机构中内含固有的规则被认为是用来管理组织内或组织与其‘顾客’之间关系的”，［7］（P4）现代官僚制能够通过正式的程序和明确的规则来运作和协调众多公民个体和子群体在寻求实现组织目标过程中的集体活动，保证服务供给的一致性和稳定性。

公平、高效、优质服务离不开公民通过相关的规章准则进行的有效监督。现代官僚制度在通过组织渠道和程序化途径将公共能量场中各种分散的公民矢量集中起来的同时，还为公民对服务质量的监督和评估提供准则保障。在以现代官僚制为主导的服务型政府中，“行政管理就是在法律规则限制之内，并且根据一些得到团体制度许可的、甚至没有违反团体制度的、可以普遍标明的原则，合理的维护团体制度所规定的利益”，［14］（P243）而“官僚制中的规章制度对于官僚制成员来说被视为一种承诺”。［21］（P288）这种承诺是一种衡量服务主体工作及服务质量的评判标准，各种规章制度的规定意味着服务型政府中的公共服务部门相关责任的承担，同时也意味着服务组织与公民之间建立了一种正式的信用关系，公民通过将实际服务工作与各种规章制度相对比，衡量服务质量，找出与评估标准之间的差距，有助于监督政府官员责任的履行，保障服务的诚信度，促进服务的改善与提高。当然，公民对政府及其他相关公共组织的服务质量进行评估，也离不开对相关准则的学习与掌握。相关研究指出，“如果这些公民要与官僚机构打交道或者从中获取好处，就需掌握官僚机构的规则”，［24］而这些规则本身就是一种特殊的知识学问，现代官僚制组织中的专业化培训能够帮助公民合理掌握和应用官僚制相关规则知识，更好地利用相关准则评估服务型政府提供的服务质量，防止公务人员服务的任性与张狂。

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