多方参与的社会治理创新：发展社会福利的新路径

钱 宁

(云南大学 滇池学院，云南 昆明 650228)

社会治理创新是当代中国国家治理体系创新的重要组成部分。在中国社会改革开放不断深化，社会结构和社会利益关系不断调整的背景下，如何运用治理的理念和方法来解决社会变革带来的各种社会变化和由此产生的各种社会问题，将社会变革的成果变成惠及民生和改善社会福祉的要素，实现社会和谐有序发展，就构成了社会治理创新的基本内容。通过多方参与的社会治理创新来解决中国社会转型过程中的社会福利改革与发展问题，以社会福利发展中的自身问题为着眼点，从福利治理的角度探索解决社会福利发展的难题，就是本文所要讨论的问题。

一、作为一种破解当代社会发展难题方法的社会治理

社会福利问题从本质上说是一个社会发展问题。“社会发展最为显著的特点是，它旨在促进经济发展措施，以图达成各种社会政策的和谐。”而所谓“发展”，不仅“包括工业化所带来的经济变化”，“也指导致城市化的社会变化过程、对现代生活方式的接受、对生活采取新的态度等。而且，它也带有福利含义，即发展会提高人们的收入，改善人们的教育水平、住房条件和健康状况。”*詹姆斯·米奇利：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，苗正民译，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第1-3页。通过社会发展来促进人类福利，以克服经济的增长和社会的变化对人民生活的影响，就成为当代中国社会转型期社会发展的主要内容与社会追求的目标。而运用“治理”的理论和方法来解决社会发展问题，实现经济增长与社会进步的和谐，是一个具有方法论和实践性价值的话题。

在此种语境下，社会治理是当代社会科学用来理解和分析处于复杂、多元关系中的公共利益和社会发展问题的一种思维范式或理论框架，也是各国政府在解决经济与社会发展问题上的政治实践原则，更成为公共物品的生产与分配、公共事务运作与协调的政策分析框架和解决方案。而建立能够推动社会朝着有助于社会公平正义局面的形成，有助于处境不同的个人、群体和社会阶层改善其生活状况，保护弱势群体的权益并增进他们的福祉的社会治理体系，更是现代国家及其行政体制解决在民生问题上，“政府失灵”和“市场失灵”造成的各种社会矛盾冲突的基本思路。

众所周知，自上个世纪七十年代末以来，新自由主义把方法论的个人主义作为自己的意识形态旗帜，将社会发展问题变为经济问题，鼓吹“把政府看成是问题，而把市场看成是答案”的观点[注]张昕：《转型中国的治理与发展》，中国人民大学出版社2007年版，第2页。，力图通过所谓市场调节来限制国家在经济和社会福利方面的作用，结果导致了包括前苏联东欧所谓“转型国家”在内的许多发展中国家“从政府控制的经济向资本主义经济过渡过程中遇到的诸多困难”，陷入经济和社会秩序的混乱。也导致了西方福利国家在减少社会福利支出和强化个人责任的改革中“不平等和贫困的加剧”[注]哥斯塔·艾斯平—安德森编：《转变中的福利国家》，周晓亮译，重庆出版社2003年版，第22页。。鉴于这样的教训，“治理”作为 “一个十分有用的概念，它使国际金融机构(以及捐赠者)放弃经济主义，重新考虑与经济改革议程相关的关键性社会和政治问题。”[注]辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉：《“治理”概念的运用与滥用》，《国际社会科学》(中文版)1998年3月号。

1989年，世界银行发表的《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》研究报告，针对非洲国家以经济发展为中心的国家发展战略失败而导致经济严重衰退和国家治理危机，把“治理”上升成为国家层面的行动要求，以此来解决忽视社会发展的经济主义路线造成的衰退和自上而下的管理方法所导致的腐败与低效率，以营造一个有助于把人民动员起来，有助于社会公正，“从而改善贫苦人民获得健康、教育、供水和粮食保障的机会”， “达到改善人类福利这一根本目的”[注]皮埃尔·兰德尔—米尔斯、拉姆戈帕尔·阿加瓦拉、斯担利·普利斯：《撒哈拉以南非洲国家从危机走向持续增长》，国际货币基金组织和世界银行季刊《金融与发展》1989年12月号。。这个报告对非洲国家过去30年和今后30年进行的研究，通过“治理危机”的分析，把改善治理，发展“能力培养”和“投资于人民”[注]皮埃尔·兰德尔—米尔斯、拉姆戈帕尔·阿加瓦拉、斯担利·普利斯：《撒哈拉以南非洲国家从危机走向持续增长》，国际货币基金组织和世界银行季刊《金融与发展》1989年12月号。的国家治理体系作为一个具有政治和社会战略意义的问题提了出来。

鉴于上述情况，治理作为一个现代政治词汇和学术用语的流行，反映的是现代社会人们对政治统治和社会控制的新理解。就其现代意义而言，所谓治理 “意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。与传统的统治不同，“治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[注]俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第2页。而“社会治理”则是由社会来控制人们的行为以实现社会秩序和社会关系的协调一致。它不是单纯的依靠国家机器或政府行政体系的强制力量，而是通过政府与民间、公共部门和私人部门之间的合作与互动，依靠社会自组织形成的信任与互利的社会协调网络的作用来实现社会过程。[注]钱宁：《劳动关系治理与工业社会秩序的建构——社会治理创新背景下的企业社会工作》，《社会工作》2014年第1期。通过将不同的社会主体或公共事务与社会福利的利益相关者连接起来，把传统社会管理体制中的被管理者也变成管理主体参与到社会管理过程中，并作为实现公共事务或社会福利治理的能动力量发挥积极作用，从而创新社会管理体制和运行机制，实现社会的善治，就成为社会治理创新的目的所在。

对于正在进行经济和社会现代化全面转型的中国社会而言，建立现代国家治理体系，解决社会转型中旧体制与新体制、旧的管理模式和思维惯习向新的模式与思维方式转变中，由于“市场机制的不成熟和政府监管责任的缺失”[注]陈明明：《治理现代化的中国意蕴》，《新华文摘》2014年第13期。而出现的“政府失灵”、“市场失灵”，以及由于“社会组织这一板块，相对于政府组织和市场组织这两个强势板块如今还很弱小”[注]郑杭生：《“理想类型”与本土特质——对社会治理的一种社会学分析》，《社会学评论》2014年第3期。可能造成的“社会失灵”问题开展治理创新，建立以社会为中心的治理体系来推动社会发展，也就成为一项战略性的目标。因此，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的社会治理创新的战略，把社会治理体制的创新概括为“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”通过以上方面的创新来实现“人民安居乐业、社会安定有序”的社会治理目标。

概言之，“社会治理”理念的流行，是社会科学对现代社会变迁所引起的社会行动主体多元化、利益格局的多中心化在国家层面和地方层面产生的不确定性的思考，也是当代社会政治发展对国家及其政府行政机构如何维护多极化社会秩序，以打破政府与民间、公共部门与私人部门之间隔阂，并在它们之间开展积极互动提出的新要求。就此而言，社会治理强调的是在充满复杂性和不确定性的现代社会环境中，从国家到地方和社区，从公共行政体系到私人生活领域，各层面的社会行为主体在追求各自利益的过程中，应更加注重责任和效率的特点。它试图在多中心和多元化的社会环境中，寻求理解“在公共行为的众多行为体(个体或集体)之间发展起来的紧密的相互关系”，进而去发展“行为体之间(战略或利益)的协调”、“规则与行动价值之间的协调”，来激发“整体社会的活力”[注]让—皮埃尔·戈丹：《何谓治理》，钟震宇译，社会科学文献出版社2010年版，第23页。。因而，用社会治理来化解社会变迁中个人利益与公共利益的矛盾冲突，运用多方参与的治理理论和方法来解决社会转型过程中新旧体制交替造成的利益格局变化、社会秩序混乱、贫富差距扩大、民生问题突出等矛盾，促进社会和谐与社会福利发展，就成为一个具有较高价值期待的可选择路径。

二、多方参与的社会治理创新对社会福利发展的意义

自上个世纪八十年代以来，全球社会福利的发展，围绕着“要平等还是要效率”的争论，经历了从国家主导的体制到市场调节的体制、再到多主体参与治理的一系列变化。由于福利国家的危机而产生的福利私营化战略，其主要理由有两个：一个是“削减公共支出负担，鼓励自力更生”，另一个是为了“应付‘后工业’社会更加差异、更加个人主义的需要”[注]哥斯塔·埃斯平—安德森编：《转变中的福利国家》，周晓亮译，重庆出版社2003年版，第35页。。然而，这一战略在实践中遭到种种限制而难以推进，反而因为推行缩减公共开支和私有化政策而招来一系列严重的社会问题，使大多数人陷入“不安全”的生活状态[注]拉里·埃利奥特、丹·阿特金森：《不安全的时代》，曹大鹏译，商务印书馆2001年版，前言。。如何跳出国家理论和市场理论单中心治理逻辑，探索在“政府与市场之外的自主治理”的可能性[注]毛寿龙：《公共事物的治理之道》，《江苏行政学院学报》2010年第1期。，以减少平等与效率之间的张力，更好地解决竞争与不确定性环境下人们对安全和秩序的社会福利需求，就成为理论界需要解决的主要问题。而多方参与的社会治理正是在这样的背景下，作为一种探求在公共物品和社会福利的供给过程中，私有化和国有化两个极端之外可能的治理方式，引起人们普遍的关注和讨论。

所谓多方参与的社会治理创新，就其对建构社会福利治理体系的作用来说，是在社会治理的源头上，把发展民生福利，实行公共服务均等化作为重点，在解决民生问题时，既要注重制度安排的公平正义，保证改革开放和社会发展的成果能够为全体人民所共享。同时也要建立起与现代社会福利发展相适应的多元化社会福利治理机制，针对社会福利运行过程中存在的单纯依赖政府主体，把一切福利责任归结为政府责任，民众只作为社会福利供给的对象和享用者，被动接受政府或救援机构提供的物质帮助和服务的单中心治理的局限，让社会福利的对象也成为福利治理的主体，变被动的社会保护为主动的社会参与，建立以社区和社会组织为主体的“自组织治理”[注]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，载俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版。体系。形成由国家力量和民间力量、公共部门和私人部门，政府、企业、社区、社会组织和公民共同治理的社会福利发展新格局，以便“当社会领域甚至更宽阔领域发生问题时，政府和各种社会力量会主动启动、协商调解、化解和解决问题。”[注]王思斌：《社会工作在创新社会治理体系中的地位和作用》，《社会工作》2014年第1期。

用多方参与的社会治理创新来克服传统理论和实践以理性人假设为基础的单中心治理模式造成的社会福利治理困境，一个重要的理论依据是当代社会科学广泛讨论的多中心治理理论。印第安纳学派的重要代表人物之一埃利诺·奥斯特罗姆在关于“公共事物的治理之道”的研究中，通过批判传统的国家理论和市场理论的局限，提出的以自主治理为基础的多中心治理的分析框架，为破解以往理论要么“以利维坦为‘唯一’方案”，要么“以私有化为‘唯一’方案”的公共事物治理中的单中心治理逻辑[注]埃利诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海译文出版社2012年版，第11-16页。提供了新的路径。在她看来，与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，当人们面对一个“在复杂和不确定的公共池塘资源环境中”采取决策和行动时，一群相互依赖的个体有可能“把自己组织起来、进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益。”[注]埃利诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海译文出版社2012年版，第35页。

自主治理的理论把整个社会治理看作是由不同的社群、地方共同体等自主组织而成的多中心体系。在规模较小的公共事物治理和资源利用中，这些不同的自主组织中的人们能够在相互接触中经常沟通、不断了解，并且彼此建立信任和依赖感。通过长时间的共同居住和交流，人们之间形成了共同的行为准则和互惠的处事模式，个体与个体之间能够就维护公共利益而组织起来，采取集体行动，进行自主治理。[注]张鑫：《奥斯特罗姆自主治理理论的评述》，《改革与战略》2008年第10期。因而，自主治理作为一种具有利己和利他特性的集体行为模式，既能够有效地解决公共选择理论中“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动困境”等理论模型 “个人理性行为往往导致集体的非理性结果”的难题，又能够对政府由于不能有效地应对个体理性化的福利需求而产生失灵现象和市场过于追求效率而造成的个人在竞争中的失败问题进行补充和纠正，从而成为一种与国家理论和市场理论并存的治理模式。

从多方参与的社会治理创新对社会福利发展的意义来看，多中心治理理论对当前社会福利体制改革的争论中，是要政府更多承担对民众的社会福利责任，还是把福利责任交给市场来解决社会福利的效率问题这种选择性难题，提供了超越的可能。社会福利是一个复杂的利益分配体系。其基本运行方式是运用再分配的政策手段来调节市场分配造成的收入差距，解决社会分配不公带来的社会问题，以维护社会成员的基本生活秩序和公民权利不受各种人为的和自然的风险的侵害。现代社会福利制度正是基于这样的目的而建立的，也只有通过其功能的全面发挥才能实现这一目的。但是，在社会福利的实践中，现代社会结构性的变化，使得以提供社会保护为主要目标的社会福利制度，在“人口的老龄化、家庭结构的变化、经济增长减缓、高失业率、激增的预算赤字、对高税收的日益强烈的抵制、市场力量的支配作用、经济和社会活动的私人化、日益加剧的国内竞争和国际竞争、全球化和技术变化的加速发展”等等因素的作用下，不断受到质疑和批评[注]哥斯塔·埃斯平—安德森编：《转变中的福利国家》，周晓亮译，重庆出版社2003年版，前言。，而以削减福利支出、推进私有化和市场化、降低人们对政府福利体制的依赖性为目标的新自由主义福利制度改革，不仅没有有效地解决财政赤字和就业问题，反而扩大了贫富收入差距，导致社会福利问题治理的失败。在这样的治理困境下，“多中心治理”理论犹如“市场和国家之外”的另一只“看不见的手”[注]谭江涛、王群：《另一只“看不见的手”——埃莉诺·奥斯特罗姆与“多中心”理论》，《开放时代》2010年第6期。，让我们看到了民间社会自主治理对解决社会福利发展难题的可能性，也为深化社会福利体制改革，构建多方参与的社会福利治理新格局提供了新的路径。

三、建构多方参与社会福利治理新格局的路径分析

建构治理社会福利问题多方参与新格局，促进社会福利体制的改革与创新，既是实现中国社会全面现代化对社会福利发展的要求，也是推动中国实现国家治理体系现代化的重要内容和创新领域之一。然而，由于制度体制不完善、改革不够深入，社会福利发展面临社会文化环境、制度环境、组织与思想观念等方面的局限，也存在社会福利制度本身的能力和资源不足的问题制约着社会福利发展，使社会福利的治理成为建构这一新格局所要解决的主要问题。为此，本文将从以下四个方面分别加以讨论。

从社会治理创新的角度看，建构多方参与的社会福利治理新格局，首先要明确的是，多方参与意味着社会福利是一个多元化的体系，它不仅依赖于政府财政的支持，也依赖于市场化的策略所能提供的财富增长、就业机会和收入的增加，同时还依赖于公民社会发展所激发的共济和互助精神、家庭和社区福利功能的发挥等政府和市场之外的力量参与到社会福利治理的行动中来。从顶层设计的角度为以上社会福利行为的主体发挥其作用提供体制制度和政策空间，形成创新机制，更全面有效地满足现代化背景下人民多样化的福利需求。

其次是要从预防和控制各种自然的和人为的风险对人们的日常生活秩序的侵害与威胁角度，建立风险分担的多元化社会福利体制，跳出单纯社会保护的传统社会福利模式，把防范自然风险和社会风险的责任看作是政府的主要责任的思维范式，培育市场和社会、企业、社会组织、社区和个人的责任意识和责任能力，建立责任福利体制，用社会投资的理念和方法改变现行福利治理中强政府、弱社会，重视企业的经济效益和忽视其社会责任等不利于社会治理创新的片面性，营造风险共担、利益共享的福利文化环境，公平分担社会福利责任，使所有社会福利的提供者和使用者都作为治理主体发挥作用。因此，作为一种治理思路，多方参与的社会福利治理创新，首先意味着在社会福利资源和服务的供给上，存在着多个供给主体；而在治理过程中，他们既是使用者也是参与者。通过这样的创新形成的治理格局，就能有效地解决治理主体单一、治理资源不足，福利服务提供者和使用者分离、责任与权利不对等而造成的效率不高，偏好免费午餐，对待公共福利资源搭便车和机会主义的倾向。

其三是在建构多方参与的社会福利治理创新中，政府职能和角色要有“壮士断腕”的勇气和态度进行革命性转变。这就意味着在创建治理新格局的过程中，政府不再把自己放在治理体系的中心位置，不再以独断的权威或统治者的姿态出现，而要发展一种“协商政治”，运用民主的方式来表达意见，听取不同的声音，了解不同的需求，让度出更多更大的权力来支持其他主体发挥作用。同时，这种角色的转变也意味着政府需要学习和掌握更多的治理手段和技巧，能够运用有限的公共权力和财政资源去撬动市场资源和社会资源来发展社会福利，推进社会福利社会化向着更高层次和水平发展。因而，政府在社会福利治理创新格局中，不再是单一的直接福利提供者和责任主体，更多地是扮演中介者、政策倡导者和监督者的角色，即制定多方参与的社会福利治理体制制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为各个社会福利主体参与治理行动提供依据和便利。通过将集中于行政部门的权力和资源释放出来，把能够交由社会组织或企业来完成的事务进行放权，让那些有关社会福利治理的职能还给社会，能够激发社会各方面的活力来解决仅靠政府行政体制无法解决的社会福利管理、服务难题，减少由于权力过于集中造成的官僚主义和低效率，也有助于解决改革开放中“权力部门化，部门利益化”的重大积弊[注]王长江：《改革目标：国家治理能力现代化》，《三联生活周刊》2014年第10期。。

最后，也是实现多方参与的社会福利治理新格局最为重要的事项，就是培育和发展社会的自主组织和自主治理机制与能力，让基层社会(社区)和各种民间组织作为政府和市场之外的“第三极”治理的主体，有机会、有途径在治理体系中发挥作用，为克服社会福利发展中政府没有能力解决而市场又不愿意做的治理难题，发挥更为积极的作用。从多中心治理的视角看，作为政府和市场之外的“第三极”，社区或民间社团并不是一个单一的实体，也不是一个有着高度整合的制度体系和集中统一性的所谓单一“中心”。相反，它们是一个弥漫于人们的日常生活和各种社会活动领域的无形网络。它们活动的基本特点是自发性和自组织性，围绕着某个具体的共同利益或需要，在一个较小规模或范围内采取集体行动来解决的问题；而它们的行动策略则往往是实用主义的、重视具体的效果和共同体的团结。因此，这个“第三极”中心实际上是一些扎根基层社会的地方性、专业性、共同体性质的组织或社群组成的社会福利“联盟”。它们各自使命不同、目标追求不同，但是对实现共同利益和改善社会福祉有着积极的、不可替代的作用。由于这些组织和社群广泛存在于基层社会的各个角落，而往往政府的行政触角难以触及这些地方，企业不愿意涉足，它们的存在恰恰起到拾遗补缺、纠正政府失灵和市场失灵的作用。当然，这里必须明确的是，多方参与的社会福利治理强调的是多个主体的共同参与，而不是用一个主体代替另一个主体。发挥民间社会的自主组织和自主治理功能，绝不意味着它可以替代政府和市场的角色，而是三者共同构成多中心治理的新格局。

总之，社会治理的目标是实现社会的“善治”。而“所谓善治就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益最大化。”[注]何增科：《公民社会与民主管理》，中央编译出版社2007年版，第169页。要实现这一目标，最直接的任务是改革社会福利运行的体制和机制，发展政府与民间合作共治的社会福利发展新格局，从政策制度上克服传统社会福利体制不适应改革开放和社会现代化发展的各种弊病，大力发展以社会为中心、具有广泛社会参与性、全体社会成员与政府共同负责的社会福利制度，使社会福利更有活力、人民需求得到合理而有效的满足，社会关系和社会秩序更加和谐有序。就此而言，多方参与的社会福利治理思路，使我们能够从一种更为全面而明确的系统互动视角，在政府、市场和社会的多个层面上观察、思考由于市场经济和社会生活多元化、经济全球化和劳动力市场的变化、人口老龄化和家庭结构与功能的变化等造成的社会福利问题，进而在实践上为解决复杂性和不确定性环境中各种社会福利治理问题提供了方法和路径。