中国特色社会主义文化立法初论

周叶中，蔡武进

(武汉大学文化法制研究中心，湖北武汉430072)

如果说一切宪法、法律问题归根结底在于“人”的问题，那么，“人”的一切问题则又集中表现为“文化”问题。因为“人的真正本质蕴涵在文化当中”。①王晶宇:《和谐作为法律价值的必要性浅析》，载《法制与社会发展》2006年第4期。正如中共十八大报告所深刻揭示的:“文化是民族的血脉，是人民的精神家园”。在现代社会，文化的发展程度已成为衡量民族发展状况以及人民生活状况的标识。可以说，只有繁荣的文化，才能成就强盛的民族与幸福的人民。因此，加强我国文化建设，促进社会主义文化大发展大繁荣，加快社会主义文化强国建设，是全面建成小康社会的必然选择。而充分发挥中国特色社会主义文化立法对于文化建设的引导、促进、支撑和保障作用，则是新时期我国加快文化强国建设的必由之路。本文即对什么是中国特色社会主义文化立法、中国特色社会主义文化立法的主要内容、如何立足当前实际着力推进和加强文化立法等问题进行一些分析与研究。

一、中国特色社会主义文化立法的涵义、原则和地位

中国特色社会主义文化立法植根于中国特色社会主义建设实际，立足于社会主义文化发展的实际需求，在中国特色社会主义法律体系中居于重要地位。

(一)中国特色社会主义文化立法之释义

文化立法的释义建基于对文化的理解。而文化是一个内涵极为丰富的语词，被认为是“英语语言中两三个最复杂的词汇之一”。②［英］约翰·斯道雷:《文化理论与通俗文化导论》(第二版)，杨竹山等译，南京大学出版社2001年版，第2页。而人是“文化的动物”，③［德］恩斯特·卡西尔:《人论》，甘阳译，上海人民出版社1985年版，序言第5页。文化是人类活动的成果或产物，文化的本质即“人化”，用《周易》的表述就是“关乎人文以化成天下”。正因为如此，人们往往倾向于对文化的内涵与外延进行广泛的解读。譬如，英国文化学家爱德华·泰勒认为:文化“是包括全部的知识、信仰、艺术、道德、法律、风俗以及作为社会成员的人所掌握和接受的任何其他的才能和习惯的复合体。”①［英］爱德华·泰勒:《原始文化》，连书生译，上海文艺出版社1992年版，第1页。在我国，梁漱溟先生也认为:“文化之本义，应在经济、政治乃至一切无所不包”。②梁漱溟:《中国文化要义》，上海人民出版社2005年版，第6页。但就现实意义而言，“文化若是无所不包，就什么也说明不了”。③［美］塞缪尔·亨廷顿:《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，新华出版社2002年版，第8页。基于认知的可区分性和社会专业化分工的需要，文化的内涵一般被限定在以人类的价值观念为核心的范畴内。然而，这种以价值观念为核心的“文化”认知体系也较为庞杂，以至于学者们对文化立法所指向的“文化”，存在着大、中、小三种不同层面的界分——“大文化”包括教育、科学技术、体育和旅游等;“中文化”指新闻出版、广播电视、电影、网络信息、表演艺术、文化遗产、图书馆、博物馆、文化馆、文化娱乐、文化市场等;“小文化”则指文化部管辖范围内的文化对象或项目。④参见范晓峰编著:《我国教科文卫体领域的法律制度——国家立法工作中的回顾与思考》，中国法制出版社2009年版，第172页。

在我们看来，应当从“大文化”层面解读中国特色社会主义文化立法所指向的“文化”。由于社会主义文化建设是中国特色社会主义建设的有机组成部分，中国特色社会主义文化立法应以促进社会主义文化建设为使命，因此，我们不应只将中国特色社会主义文化立法保障和促进的“文化”限定在“中义”上，亦即限定于国务院所属的几个部门或单位管辖范围内的“文化”范畴，更不能将其限定为“狭义”上的文化部管辖的“文化”。只有立足于社会主义文化建设的战略高度，从我国整体文化大局着手，来理解、把握中国特色社会主义文化立法所指向的“文化”，才能真正推进社会主义文化大发展大繁荣。也就是说，中国特色社会主义文化立法所保障和促进的“文化”，应当是指与政治、经济、社会、生态相并列的公民的价值观念认知领域，以及相应寄托或承载这种观念认知的领域。具体包括:知识、信仰、艺术、道德、习俗、习性等非物质文化领域，蕴涵人们某种价值诉求、观念认知的文化遗址、现代艺术品等物质文化领域，以及承载物质文化与非物质文化的文化事业、文化产业领域等。

中国特色社会主义文化立法既指称制定文化法律规范的过程，也涵括立法结果。从结果意义上讲，中国特色社会主义文化立法是调整社会主义文化领域的各种社会关系，维护社会主义文化市场秩序，引导、规范和促进中国特色社会主义文化事业、文化产业发展，保障公民文化权利的各种法律规范的总称。⑤参见周叶中:《加强文化立法是建设社会主义文化强国的必然选择》，载《求是》2012年第6期。也就是说，中国特色社会主义文化立法以我国文化领域的社会关系为调整对象。有的学者认为，文化领域的社会关系主要是“以文化行为、文化管理等为载体的社会关系”。⑥石东坡:《文化立法基本原则的反思、评价与重构》，载《浙江工业大学学报》(哲学社会科学版)2009年第2期。当然，文化行为关系与文化管理关系是文化领域最核心的社会关系，但它们很难全面展现文化关系的内容与特质。因此，有必要将中国特色社会主义文化立法所调整的文化领域的社会关系进一步分化为:公民之间、法人之间、其他组织之间，以及他们相互之间的文化交往关系;⑦美国著名学者拉曼曾指出，“文化乃特定人群共同享有的具体行为准则和认知”。这意味着，文化的形成与发展必定依赖于特定人群中的交往。在此意义上讲，文化交往关系是文化领域中最核心的社会关系。参见Darrin R.Lahman，Chi－yue Chiu.Psychology and Culture.Annual Review Psychology，2004，pp.55.国家在规范与调控文化市场过程中与公民、社会间形成的文化规制关系;文化市场中行政主体与相对方之间的文化管理关系;国家在满足公民文化权利诉求、丰富公民文化生活过程中与公民之间形成的文化权利保护关系。

(二)中国特色社会主义文化立法的基本原则

中国特色社会主义文化立法的基本原则是指贯穿于中国特色社会主义文化法律规范，对文化法律规范的制定和实施具有普遍指导意义，并具有稳定性、综合性的基本准则。它们既承载着中国特色社会主义文化立法的基本价值诉求，又体现着中国特色社会主义文化立法的内在精神与外在趋向。具体说来，中国特色社会主义文化立法的基本原则主要有以下几方面:

第一，文化主权原则是中国特色社会主义文化立法的首要原则。在当今全球化浪潮中，“某些西方大国凭借自己强大的经济、政治实力，借助文化全球化的东风，在不平等交流的基础上，企图对弱小民族和国家进行文化渗透，这种文化霸权必然会挑战文化主权”。①吴明君:《论全球化时代的国家文化主权问题》，载《东华大学学报》(社会科学版)2008年第1期。在此情势下，通过文化立法维护社会主义文化主权便成为一种必然选择。文化主权原则主要包括文化平等、文化自决、文化保护等内容。

第二，文化人权是中国特色社会主义文化立法的核心原则。文化人权原则强调，我国的文化战略、文化举措应当尊重公民的文化心理、关注公民的文化需要，应注重公民文化主体能动性的发挥，并促进公民的文化实践，以不断满足公民的文化消费和文化发展诉求为出发点和归属——如果说“民族文化是实现公民个人权利的社会基础”，②李新安:《文化权利:公民权利的社会基础》，载《上海行政学院学报》2011年第1期。那么维护公民的文化权利就是落实保障公民权利的基础。文化人权原则主要包括保护公民的文化自由权、维护公民的文化平等权、落实公民的文化监督与保护权等内容。

第三，文化参与原则是中国特色社会主义文化立法的主线原则。中国特色社会主义文化立法贯彻文化参与原则，不仅是对公民文化特性的尊重，③在很大程度上可以说，公民文化就是一种“民主参与的文化”。参见冯玉军:《公民文化小议》，载《检察日报》2011年7月7日。更是对社会主义民主要求的回应。④在“最朴素的意义上，民主总是与参与相关联的”，甚至，民主只有在参与过程中才能得以表达和实现。参见王锡锌:《公民参与和行政过程》，中国民主法制出版社2007年版，前言第3页。然而，当前我国文化立法对公民参与却没有足够的尊重，“没有充分对法规所要调整的社会关系和后果进行周密的研究、分析和预测，没有充分听取相关有利害关系的行业代表、人民群众的意见和建议;条款规定得过于原则和笼统，可操作性较差”。⑤顾肖荣等:《上海文化立法规划和文化法律思想研究》，载《政治与法律》2003年第1期。因此，贯彻文化参与原则极为必要。一方面，应进一步促进和维护文化领域的开放性和包容性;另一方面，应促进公民文化参与渠道和参与方式的多样化发展。此外，还应加强公民在文化成果保护过程中的参与。

第四，文化均衡原则是中国特色社会主义文化立法的基础原则。文化均衡原则强调文化立法应以维护文化领域中各种文化形态和利益间的协调和相对稳定为基本准则。通常说来，文化均衡包括文化价值和谐与文化利益协调两大方面。所谓文化价值和谐是指多元化的社会观念、个人价值取向、信仰等应当相互包容，和谐共存。它要求“在文化立法中承认和许可不同的文化价值观念及其表现形态，给予符合公序良俗的不同文化活动和文化产品生存和发展的必要空间，推动文化繁荣”。⑥石东坡:《文化立法基本原则的反思、评价与重构》，载《浙江工业大学学报》(哲学社会科学版)2009年第2期。所谓文化利益协调是指文化所承载或代表的不同利益之间，应当在动态的博弈过程中实现协调一致。这里强调的不同利益，主要指的是个人利益和公共利益。

第五，文化传承与发展原则是中国特色社会主义文化立法的关键原则。它强调通过文化立法加强对我国传统文化的保护和传承;通过文化立法引导、激励文化的创新和发展;同时，通过文化立法的规范作用，消解由文化传承和文化发展所衍生的“传统”与“新生”之间的张力，实现文化传承和文化发展的良性互动和协调推进。

(三)中国特色社会主义文化立法在中国特色社会主义法律体系中的地位

中国特色社会主义文化立法的性质，决定了它是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，既是具有相对独立意义的领域法，又是不具备独立部门法特性的混合法。

第一，中国特色社会主义文化立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。中国特色社会主义法律体系“必然要反映我国社会主义初级阶段的经济、政治、文化等方面的要求”，⑦周叶中、伊士国:《关于中国特色社会主义法律体系的几个问题》，载《思想政治理论教育导刊》2011年第6期。必然要在政治、经济、文化、社会、生态文明等各方面发挥保障和促进作用。因此，中国特色社会主义法律体系不仅要有调整政治、经济、社会、生态领域各种关系的法律规范，而且要有调整文化领域各种关系的法律规范，即中国特色社会主义文化立法。唯有如此，中国特色社会主义法律体系才能实现自身的全面和系统化发展，也才能全面保障和促进中国特色社会主义事业的建设与发展。

第二，中国特色社会主义文化立法是中国特色社会主义法律体系中具有相对独立性的领域法。一般而言，中国特色社会主义涵括中国特色社会主义政治、经济、文化、社会和生态文明五大领域。伴随着中国特色社会主义法律体系的形成、社会主义法治的推进，这五大领域都形成了调整各自领域相应社会关系的法律规范，我们称之为领域法。中国特色社会主义文化立法就是调整中国特色社会主义文化领域社会关系的领域法。它与中国特色社会主义政治立法、经济立法、社会立法、生态文明立法等领域法之间相对独立，互不统属，相得益彰。在此意义上可以说，中国特色社会主义文化立法就是具有相对独立地位的中国特色社会主义文化领域的立法。

第三，中国特色社会主义文化立法是中国特色社会主义法律体系中不具有独立地位的混合法。其一，如果将公法与私法作为区分法律类别的基础性标准，①正如马克斯·韦伯指出的，“无论在法律理论还是在法律实践上，最重要的区分之一是公法与私法的区分”。参见［德］马克斯·韦伯:《经济与社会》(下卷)，林远荣译，商务印书馆1997年版，第1页。那么中国特色社会主义文化立法可以说是中国特色社会主义法律体系中公法规范与私法规范的混合法。也就是说，其既有调整私权利主体间关系的私法规范，又有调整权力与权利间关系的公法规范——中国特色社会主义文化立法所调整的文化交往关系，主要涉及平等主体间文化交往活动的私法关系，但它所调整的文化管理关系、文化权利保护关系，则主要涉及国家文化治理权与公民文化自治权，而这些又主要归属于公法关系。其二，文化立法混合于中国特色社会主义法律体系各部门法之中。②由于当前我国的文化立法主要属于行政法，以致让人们产生一种误解，即认为文化立法在性质或地位上属于行政法。特别是大量文化行政法规、行政规章的存在，更帮衬了文化立法是行政法的假象。实质上，文化立法远非行政法所能涵括，因为它“不仅指文化领域行政管理方面的立法，更重要的是指保障公民政治文化权利、发展公共文化事业、保护国家文化主权和文化遗产等方面的立法”。参见范晓峰编:《我国教科文卫体领域的法律制度——国家立法工作中的回顾与思考》，中国法制出版社2009年版，第182页。文化立法所调整的文化关系，不仅包括文化管理关系，而且包括文化交往关系、文化规制关系、文化权保护关系等。这就意味着，文化立法必然融汇于宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法这些部门法之中。实际上，文化立法正是中国特色社会主义法律体系各部门法中调整文化领域社会关系的法律规范的集中体现。

二、中国特色社会主义文化立法的基本内容

我国文化领域社会关系的庞杂性，决定了中国特色社会主义文化立法应当按照基础法加单行法的模式建构内容体系。具体说来，中国特色社会主义文化立法主要由文化基础法、文化事业法、文化产业法和文化权利保障法这四大部分内容组成。

(一)文化基础法及其构成

文化基础法，是指调整某一文化领域之基础性关系的法律规范，它构成各大文化领域的“顶层设计”，意在明确相应文化领域的基础性运行原则和规则，并对该文化领域各种单行法律法规进行一定意义上的统合。因此，文化基础法并不是将文化领域所有法律规范全部囊括在一起的文化基本法意义上的法典，而是在某一文化法制领域发挥引导、整合作用的一般概括性法律。作为一种在特定文化法制领域发挥导向与整合作用的“顶层设计”，文化基础法奠定了相应文化领域的法制基础，为各领域的文化活动提供最基础的行为规范，从而推进整体文化法治体系的协调发展。

正因为文化基础法对于促进文化法制发展具有独特优势，所以韩国、日本等在其主要文化领域都制定了文化基础法。以韩国为例，其文化财产保护领域由《文化财产保护法》作统领，③韩国《文化财产保护法》统领下的单行法主要包括《保护传统寺庙法》、《保护传统建筑物法》等。Jongsok Kim.Jongsok Kim.The protection of cultural property in the Republic Korea，Culture Without Context，Issue 8，?Spring 2001.http://www.mcdonald.cam.ac.uk/projects/iarc/culturewithoutcontext/issue8/kim.htm.2012－12－15最后访问。文化产业领域由《文化产业基本法》作统领，④韩国《文化产业振兴法》统领下的文化产业单行法主要有:《电影产业促进法》、《影像振兴基本法》、《电影振兴法》、《广播法》、《出版与印刷基本法》、《大韩民国艺术院法》、《文化艺术振兴法》、《游戏产业促进法》等等。参见An－Chi Tung＆Henry Wan，Jr.，High Tech，Low Fertility，Korea Becomes a Role Model in Culture Industrial Policy Korea and the World Economy，Vol.11，No.2，August2010，pp，212 －229.在语言权利方面由《国语基本法》作统领。在我国，鉴于文化领域的社会关系极为繁杂，并且文化立法技术和条件也有待加强，因而不宜制定在文化领域具有“根本法”意义、对文化领域各种社会关系进行整体规范和调整的文化基本法。①制定文化基本法的典型国家为俄罗斯。《俄罗斯联邦文化基本法》明确了文化权及其法律保障，规定了国家在文化建设过程中的义务与职责，明确了联邦与地方政府在文化建设过程中的分工，列举了国家保障和促进文化建设方面的文化政策等等。参见范晓峰编著:《我国教科文卫体领域的法律制度——国家立法工作中的回顾与思考》，中国法制出版社2009年版，第185页。同时，我国文化立法的庞杂性、多层次性，也决定了不宜只依赖于分散的文化单行法。否则，不仅我国文化领域复杂的社会关系难以有效统合，而且不同渊源形式的文化立法也难以实现统一、协调。在此意义上讲，实行文化基础法是我国文化立法科学发展的必然诉求。结合我国文化发展格局，我们应在以下领域制定相应的文化基础法:

第一，作为文化事业领域基础法的《文化事业促进法》。《文化事业促进法》应当明确文化事业的范围，②我国的文化事业应当限定于文化社会公益事业范畴，它应符合这样两个标准:一是服务于社会文化公益，而不指向任何特定个体和群体;二是这种服务是公益性和基础性服务，一般由财政补偿或社会捐助来实现成本补偿，而不向服务对象收取费用或获取利润。并且，即便是针对这些文化公益事业，政府也只能通过法律制度加以管理，从而保持其与现代文化市场的衔接，而不宜进行直接控制。对文化事业领域的一般原则、规则、制度予以规定，对文化事业领域的基础性社会关系加以调整和引导。

第二，作为文化产业领域基础法的《文化产业促进法》与《文化市场管理法》。《文化产业促进法》是调整文化产业领域的一般社会关系，确立文化产业运行的基本原则，构建促进文化产业发展的基本制度，引导、鼓励文化产业创新的基础法。它以鼓励文化产品创新和促进文化产业发展为核心内容，大体由“总则”、“文化产业专门组织”、“生产、制作、创新和流通”、“文化产业支持与促进”、“附则”等5部分组成。而《文化市场管理法》应当是《文化产业促进法》价值目标实现的支撑，是文化基础法的重要构成部分——我国文化市场发展的不成熟，以及错综复杂的文化市场管理法规、规章的大量存在，使得通过基础性的《文化市场管理法》整合文化市场管理法律规范，控制政府权力，保障文化市场主体权利成为必要。

第三，作为文化权利保障领域基础法的《文化权利保障法》。《文化权利保障法》主要界定文化权利的内涵、文化权利的范围、文化权利保护的一般原则、文化权利保障的一般制度等内容。尽管在文化产业法、文化事业法中，必然会涉及权利保障的内容，但它们主要还是有关的文化产品和服务，很难发挥全面保障文化权利的效果。因此，有必要以统一的文化权利保障基础法为支撑，建立起文化权利保障的专门制度，以强化对公民文化权利的保护。

(二)文化产业法及其构成

文化产业是“提供文化产品、文化传播服务和文化休闲娱乐活动有直接关联的用品、设备的生产和销售活动以及相关文化产品的生产和销售活动”。③于 文:《关于发展文化产业的对话》，载《中国文化报》2001年10月12日。它以提供文化产品或服务为内容，以市场为导向，以营利性企业为载体。文化产业法是调整我国文化产业领域社会关系的法律规范的总称。当前，文化产业法的滞后性已经成为影响我国文化产业发展的重要因素。因此，建立健全我国文化产业法体系势在必行。一般而言，除文化产业领域的基础法外，文化产业法还应包括以下单行法:

第一，关于广播电影电视产业方面的文化立法。广播电影电视产业在西方国家也称之为视听产业，是西方国家对内强化文化保护、对外推行文化扩张的重要领地。譬如，美国借助其发达的视听文化产业大量推行文化输出——“美国拥有全世界75%的广播和有线电视的收入，85%的收费电视的收入，55%的电影票房收入，55%的家庭录像销售额。美国还拥有一半以上的唱片收入以及35%的图书销售收入。”④陈韬文:《不开放不足以成文化——关于全球化中媒体保护与媒体开放的分析》，转引自尹鸿、李彬主编:《全球化与大众媒体》，清华大学出版社2002年版，第92页。而我国广播电影电视产业发展滞后，缺乏在国际市场上的核心竞争力，导致外来文化产品偕同其文化价值观念乘虚而入，侵蚀着我国传统文化阵地。因此，有必要借鉴国外广播电影电视产业立法的成功经验，制定《电影产业促进法》、《演出法》、《广播电视法》等单行文化立法，从而促进广播电影电视产业法制体系的形成。

第二，关于新闻出版产业方面的文化立法。尽管在普通法系国家，学者们对新闻出版领域的专门性立法曾持有偏见——譬如有英国学者曾认为，英国之所以没有或不需要专门的新闻法，一个重要原因是新闻媒介在英国不具有特殊的法律地位，编辑和记者只是从事非政府活动的个体公民，故可以通过适用于一般公民的法律来规范新闻活动，而无必要使新闻界成为专门的立法对象。①参见 Perry Keller:The Media in Britain，Institution，Policies and Laws，The British Council，2001，pp.12.但实质上，新闻出版领域的专门性文化立法，对于规范新闻出版活动、推进信息自由，强化权力监督，促进社会主义法治社会建设都具有极为重要的价值。而且，加强新闻出版产业的文化立法建设，也成为越来越多国家的选择。尽管我国新闻出版领域，特别是出版领域，存在为数不少的行政法规与规章，但迄今为止尚缺乏专门的单行法，新闻出版产业的法治秩序和现实发展状况也不尽人意。因此有必要加强新闻出版领域的法制建设，制定《记者法》、《新闻通讯促进法》、《印刷产业促进法》等文化单行法。

第三，关于网络文化产业的文化立法。网络文化产业已成为当今世界发展最为迅猛的文化产业。我国已成为世界上拥有互联网用户最多的国家，网络已融入我国公民的生活。然而，我国网络文化产业领域存在着不少问题。一方面，网络文化产业的潜力尚未发挥;另一方面，网络管理混乱、网络交往失范，以微博为代表的新兴网络平台的问世，在带来便利的同时也引发了诸多问题。因此，有必要加强网络产业领域的立法，在促进网络产业发展的同时，规范网络交往秩序。大体而言，主要应制定《网络产业发展促进法》、《网络信息安全保障法》、《网络传播保障法》等文化单行法。

第四，关于文化旅游产业方面的立法。文化旅游产业是我国近20年来快速发展的重要文化产业，其对促进国家和地区经济发展，丰富人民文化生活，发挥着越来越重要的作用。因此，为规范和促进我国旅游产业的健康、快速发展，极有必要制定相应的法律规范。从单行法层面上讲，当前主要立足于既有的《旅行社条例》(2009)、《导游人员管理条例》(1999)、《旅游安全管理办法》(2013)等立法资源的基础上，推进旅游法实施条例及其他相应的法律法规的出台，以强化法律法规对保障与促进旅游业发展的回应性与针对性，并促进旅游业与其他相关产业的融合发展。

第五，关于娱乐文化产业方面的文化立法。伴随着我国经济社会的快速发展，人们在文化生活方面的需求不断增大，文化娱乐产业也成为我国近年来快速发展的“朝阳”行业。根据《娱乐场所管理条例》(2006)第2条的规定:“本条例所称娱乐场所，是指以营利为目的，并向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。”从经营的内容上看，文化娱乐场所一般包括歌舞娱乐场所、游艺游戏娱乐场所，以及综合性大型娱乐场所这三种类型组成。②参见方家良、王宝珠:《文化娱乐市场学》，北京航空航天大学出版社2011年版，第3页。这些娱乐场所以提供文化娱乐服务为主，既具有促进经济、文化发展的巨大潜力，同时也蛰伏着诸多负面效应，因此有必要通过制定国家法律，即《文化娱乐产业促进法》的形式，加强对文化娱乐市场的规制和保障。

第六，关于体育产业方面的文化立法。体育产业是1992年国家体委为响应中央颁布的《加快第三产业发展的决定》所正式提出的概念，意指生产体育运动方面的产品，或者提供体育运动方面服务的各体育行业的总和。与公共体育事业的公益性、福利性不同，体育产业虽然也注重人民身体素质的增强、体育文化精神的弘扬，但其更注重商业营利性。一般而言，体育产业包括体育竞技、大众健身等体育本体产业，体育用品、体育器材、体育服装、体育建筑等体育外围产业，以及体育保险、体育广告等体育中介产业。尽管近年来我国体育产业发展较快，但由于起步晚，底子薄，制度保障不到位，因此也存在诸多问题，还未形成其作为“朝阳”产业应有的产业效益和产业规模。③在美国、英国、加拿大、澳大利亚、日本、英国、德国、法国等发达国家中，体育产业的总产值已占到其GDP的1% －5%。所以，针对我国体育产业的发展状况和发展需要，借鉴国外的成功经验，制定以《体育产业促进法》为主干的体育产业法律系统，将对我国体育产业的发展，乃至整个文化产业的发展，都具有重要的促进作用。

(三)文化事业法及其构成

文化事业是指以实现国家公共文化政策为目标，为公众提供文化产品或文化服务的组织体系。与文化产业相比，文化事业更加强调文化利益、文化目标的公共性，以及国家对文化市场缺陷的干预与补足。文化事业法是调整文化事业领域社会关系的法律规范的总称。尽管我国文化事业比文化产业发展相对成熟，但也存在回报率低、发展缓慢滞后等一系列问题。通过完善文化事业法促进文化事业发展，是我国社会主义文化发展繁荣的必然选择。除作为基础法的《文化事业促进法》外，文化事业法还应包括以下几方面的单行法系统:

第一，是关于文化遗产保护方面的文化立法。文化遗产是人类优秀文化的积淀，表征着各国的文化传承，因此，关于文化遗产的法律保护在世界各国都深受重视。譬如，韩国制定有《保护传统建筑法》、《保护传统寺庙法》等文化遗产保护法;加拿大制定了《历史遗址法》、《车站历史遗址保护法》等文化遗产保护法。我国已形成以《文物保护法》(2002)和《非物质文化遗产法》为主体的文化遗产保护法制度体系。当前我们的主要任务应当是加快相应法规、规章的清理、修改和制定，推进我国文化遗产保护立法体系的完善。

第二，是文化基础设施建设和管理方面的文化立法。文化基础设施是“向公众开放、展示，用于传播知识、宣传教育、文化娱乐、文化艺术培训、文化产品(文物)展销及其他具有文化功能的公共设施和附属设施”，①吴少瑜、于万东:《公共文化设施须立法》，载《中国文化报》2001年9月27日。是公民参加精神文化活动、享受文化服务的平台。一国文化基础设施的建设与发展状况，直接反映着该国公民文化需求的满足情况。只有形成多层面、多样化的发展良好的文化基础设施体系，才能丰富公民的文化生活，满足公民的公共文化消费需求，提升社会的文化活力。然而，我国目前并未形成规范和促进公共文化设施建设与发展的法律体系，以致各种公共文化设施的建设与发展，要么因缺乏实际支持而处于瘫痪或缺失状态，要么因为盲目建设而陷入无序状态。因此，有必要通过加强文化基础设施建设和管理方面的文化立法，推动公共文化设施的建设与发展，保障公民享受公共文化生活的权利，提升公民生活的幸福感。当前，我国在文化基础设施建设与管理方面应当重点制定的单行法主要有:《文化基础设施法》、《图书馆法》、《博物馆法》、《文化馆法》等。

第三，关于公共教育、科技方面的文化立法。从广义上讲，教育和科技也归属于文化范畴，是我国社会主义文化的重要组成部分，没有教育和科技的发展，就不可能有社会主义文化软实力的提升。正因为这样，我国在20世纪90年代就提出了科教兴国战略，并已形成以《教育法》(2009)、《教师法》(2009)、《义务教育法》(2006)、《职业教育法》(1996)、《高等教育法》(1998)、《民办教育促进法》(2002)、《科学技术进步法》(2007)、《促进科技成果转化法》(1996)、《科学技术普及法》(2002)等为主干的教育、科技单行法体系。在新形势下，我们仍有必要通过废止、修改、制定相应的法规、规章，促进教育、科技立法的进一步贯彻实施，促进我国教育、科技事业的全面发展繁荣。

第四，关于公共体育方面的文化立法。与体育产业不同，公共体育事业主要侧重于公益性、福利性与国家性。它是指在国家相应部门的领导下，由国家财政支持生产或创造具有公益性、福利性的体育公共产品的组织的集合。体育文化是一国文化的重要组成部分，国家支持发展体育事业，有助于提升公民的体育精神和身体素质。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国公共体育事业获得快速发展，北京奥运会、伦敦奥运会创造的辉煌，无疑表明我国正在向体育强国迈进。因此，我们应当以《体育法》(2009)和《公共文化体育设施条例》(2003)为基础，进一步加强相应立法的修改、完善，从而促进我国公共体育事业的发展，促进公民体育意识的提升与健康体魄的形成，进而促进我国强国地位的实现。

(四)文化权利保障法及其构成

文化权利属于公民宪法基本权利的范畴，②文化权是一个涵盖范围较为广泛的权利系统，譬如沈春耀同志认为，文化权利主要包括享受文化发展成果的权利、参与文化活动的权利、开展文化创造的权利、拥有文化创造成果知识产权的权利等四个方面内容。参见沈春耀:《加强文化法制建设》，载《中国人大》2011年第23期。公民文化权利保障是文化立法的根本目的。只有通过专门化、体系化的文化法律制度，保障公民文化权利才成为可能。因此，加快构建专门的文化权利保护法律体系，是现代法治发展的必然选择，是现代人权保障的内在诉求。除文化权利保障基础法外，还应当涵括以下文化权利保障的单行法体系:

第一，有关语言文字权利保障方面的文化立法。语言文字是文化的表达方式。拥有使用语言文字的自由是公民文化权利的重要内容，而保障本国、本民族语言文字的使用权，则是现代国家所担负的文化义务。正因为如此，所以世界上的大多数国家，都对本国国民使用语言文字的权利与自由进行了立法保障。譬如，俄罗斯制定了《俄罗斯联邦各民族语言法》(1991、1998)、《俄罗斯联邦国家语言法》(2005)。我国于2000年制定了《国家通用语言文字法》，对我国公民的语言文字权利进行普遍性规定和保护，但没有将少数民族的语言文字权，纳入法律保障范围。因此，在维护语言文字统一性的基础上，保护语言文字的多样性，应当是我国未来文化立法的着力方向。

第二，有关著作权保障方面的文化立法。我国已经形成以《著作权法》和《著作权法实施条例》为基础的著作权保障法律体系。然而，伴随着实践的发展，我国著作权的法律保护方式、强度滞后于现实需要。因此，有必要推进现行《著作权法》的修改，以及著作权保护领域法规规章的清理、修改、整合。此外，还应加强著作权保护和其他文化权利保护的衔接，促进著作权保障法律体系的科学发展。

第三，有关文艺创作方面的文化立法。文艺创作立法，意指调整、规范和保障文化艺术创作，或与文化艺术创作相关活动所产生的社会关系的法律规范的总称。公民拥有文艺创作的权利和自由，既是丰富公民精神文化生活的关键，也是国家文化繁荣发展的关键。正因为如此，一些发达国家都较为重视文艺创作权利保障方面的立法。譬如，加拿大制定有《加拿大艺术理事会法》(1985)、《加拿大艺术家地位资格法》等。基于发展繁荣社会主义文艺，营造百花齐放、百家争鸣的文艺氛围的需要，我国有必要通过制定单行法保障建立文艺社团、参与文艺活动，开展艺术表演和各种形式文艺创作的权利与自由。

第四，有关宗教自由保护的文化立法。公民的宗教信仰事关公民价值观念、精神生活、情感世界，它与公民生活息息相关。因此，世界各国都极为重视公民宗教信仰自由的国家保护，并将其上升到宪法高度，作为宪法基本权利予以确认。我国宪法明确规定了公民的宗教信仰自由，而且也制定了不少有关宗教信仰方面的行政法规、规章，但是尚缺乏相应的专门性立法，因而有必要在将来的立法规划中，将《宗教事务保障法》纳入立法活动之中。

第五，有关公民信息保护方面的文化立法。在很大程度上，文化本身就是一种信息资源，公民个体或团体所拥有的信息是国家文化的重要组成部分，因此公民应当依法享有信息受保护的权利。我国已制定以《档案法》为代表的信息保护法系统，今后的文化立法还应继续对该权利保护领域进行细化、完善。

第六，有关特殊群体保护方面的文化立法。一般而言，法律所保护的是大多数人的利益，但在文化领域，少数人的文化权利同样不可忽视。因为任何国家文化的辉煌，离不开各类群体的智慧。我国是一个典型的多民族国家，除汉族以外，其他少数民族曾经并在继续创造举世瞩目的文化艺术，因此，推动我国社会主义文化的发展繁荣，要求必须通过专门的立法保障其文化权利。

三、加强中国特色社会主义文化立法的基本路向

在很大程度上，我们对中国特色社会主义文化立法内容体系的描述尚停留在理论层面。“我国在文化方面的法律法规还不健全，与文化体制改革深化和文化事业不断发展的新形势新任务还不完全适应”，依然是我们必须正视的现实。①周叶中:《加强文化立法是建设社会主义文化强国的必然选择》，载《求是》2012年第6期。因此，有必要从理论研究、制度建构、实践创新等多个层面去加强、完善中国特色社会主义文化立法，从而切实发挥其在社会主义文化建设中的价值与功能。

(一)加强中国特色社会主义文化立法的思路

第一，中国特色社会主义文化立法应当植根于中国文化，让法律资源与文化传统之间良性互动。“文化的个性和独立，是一个民族、一个国家的立身之本，消泯了一种文化的特性与形态，就丧失了这个文化群体在人类社会中的存在地位和价值”。②转引自花剑:《软权利之争:全球化视野中的文化潮流》，上海社会科学出版社2001年版，第252页。而在现代法治环境下，文化的个性和独立显然需要相应文化立法的保障。也就是说，作为以捍卫我国文化独立性、促进我国文化发展繁荣为使命的中国特色社会主义文化立法，无论其汲取怎样的国内外文化法律资源，采取何种表现形式，都必须尊重我国文化现象及其发展规律。只有当中国特色社会主义文化立法深深扎根于我国文化土壤，并与我国以“仁礼”、③“仁”意指具有博爱的思想和符合礼制的道德修养，“礼”是拘束人们行为的道德秩序规范。在孔子看来，“礼”与“仁”是内在统一的，“‘礼’以‘仁’为本质;礼归于仁，以仁为最高境界和追求，同时礼的规范秩序也作为实现仁的基础，仁要落实于礼”。参见刘宗贤:《孟、荀对孔子仁—礼学说的发展及得失》，载《东岳论丛》2009年第1期。“忠恕”①“‘己欲立而立人，己欲达而达人’，即所谓忠也。‘因己之不欲，推以知人之不欲’，即‘己所不欲，勿施于人’，即所谓恕也。”冯友兰:《中国哲学史》，华东师范大学出版社2001年版，第61页。忠恕思想强调的是人的内在心性(忠)与外在行动(恕)间的关系统一，是仁礼思想的延伸，或者说“忠恕”是实现“仁”的重要路径。为核心的传统文化，以及以社会主义法治精神为核心的现代法治文明保持互动、对接，才能在回应我国社会主义文化大发展大繁荣的现实诉求时，也实现自身的发展与完善。

第二，中国特色社会主义文化立法的统一性应与多样性相协调。由于文化领域社会关系的复杂性，因而中国特色社会主义文化立法必然是一个极为繁复的体系。这就需要我们在推进中国特色社会主义文化立法过程中，始终把握其发展理性，即既要保证文化立法在内容上的统一性，又要维护文化立法在形式上的多样性。我们应当维护以文化基础法、文化单行法，文化组织法、文化行为法、②文化组织法，意指规定文化组织设立条件、建构属性与模式，以及运行效果等方面内容的法律规范体系。而文化行为法是规范公民、文化组织、国家机关等文化关系主体文化活动的法律规范体系。尽管组织意味着一种静态的“机器”，是“被设计成工作和活动的理性架构”，而行为意味着一种动态的活动，但实质上，组织与行为之间存在着极为密切的关联——“组织”乃“行为”的主体，是行为的实体依托，行为是组织中的行为。参见［加］加雷思·摩根:《组织》，金马译，清华大学出版社2005年版，第17页。正是组织与行为间的这种密切关联，决定了文化组织法与文化行为法间协调统一的必要性。文化权力规制法、文化权利保障法等多种形式表现的中国特色社会主义文化立法，突出协调、统一地致力于促进社会主义文化大发展大繁荣这一主题。

第三，中国特色社会主义文化立法应有发展的层次性。中国特色社会主义文化立法涉及的法规范数量众多、内容庞杂、形式多样。为避免如此庞杂的文化法律规范间的矛盾与冲突，确保中国特色社会主义文化立法的系统化与科学化发展，就应注重并厘清其层次性。因为中国特色社会主义文化立法体系包括的不只是文化法律，而且还包括文化法规、规章;不仅涉及专门性的文化单行法，而且包含基础性的文化基础法。当前，我国文化立法的位阶较低、秩序较乱，因此，必须强化其层次性，优先建立健全位阶、层级高的文化法律、行政法规，然后在此基础上，逐步推进其他低位阶文化立法的发展。如此，才能维护中国特色社会文化立法的发展秩序。

(二)加强中国特色社会主义文化立法的基础理论研究

理论是实践的指引，只有依托于深入的理论研究，中国特色社会主义文化立法的实践才能获得长足发展。当前，有必要回应我国文化立法理论研究极为薄弱的现状，加强基础理论研究。其中尤其需要加强以下三方面的研究:

首先，应当加强对文化立法发展史的研究。中国特色社会主义文化立法只有深入挖掘文化立法的历史资源，寻找历史与现实对接的脉络，以史为鉴、以史为据，才能获得发展的自信与自强。尽管我国现代意义的法治起步很晚，但工具意义上的法制却自古有之。尽管我国古代也曾有过焚书坑儒之类的反文化保护的事例，但那只是个案，而强化文化保护仍是主流。因此，我们有必要从古代法律制度当中挖掘有关文化保护的思想、制度等，以便为当下中国特色社会主义文化立法的发展提供经验、教训。

其次，应当加强中国特色社会主义文化立法与中国特色社会主义法律体系中其他领域法的协调性与对接性研究。中国特色社会主义文化立法并非孤立的系统，而是与中国特色社会主义法律体系中的政治立法、经济立法、社会立法、生态立法存在极为密切的关联。就文化立法与政治立法的关系而言，正如美国学者莫伊尼汉所指出:“保守地说，真理的中心在于，对一个社会的成功起决定作用的是文化，而不是政治。开明地说，真理的中心在于，政治可以改变文化，使文化免于沉沦”，③转 引自［美］塞缪尔·亨廷顿、劳伦斯·哈里森主编:《文化的重要作用——价值观如何影响人类进步》，新华出版社2011年版，第8页。由此可见政治与文化间具有不可分割的联系。而政治与文化间的密切关联，也决定了政治立法与经济立法间的紧密联系。同样，伴随着经济与文化一体化进程的加快，④正如有学者指出:“加速文化力与经济力互相融合、促进，是发展‘文化经济’的重点，更是增强发展活力和后劲、提升综合实力的有效途径”。参见谢名家:《构建文化与经济互动模式》，载《前线》2010年第11期。以及文化的社会化、文化的生态化发展，文化立法与经济立法、社会立法、生态立法之间也须臾不可分离。因此，探究保障中国特色社会主义文化立法与其他领域法的协调发展与相互促进的方式与路径，就成为当前理论研究应予重视的课题。

最后，应当加强中国特色社会主义文化立法与其他国家，特别是文化法制发达国家文化立法的比较研究，以汲取其他国家文化法律制度的有益养分。研究和借鉴发达国家的文化法律制度无疑是我们克服后发劣势的重要路径。这就需要我们广泛整理和研究发达国家文化法律制度的成功模式，并结合中国特色社会主义文化立法发展的实际需要予以学习借鉴。譬如，法国的专门机关管制文化市场制度、地方政府文化事务合作制度就值得分析与研究——法国在1959年组建文化事务部，是世界上第一个全国性的现代文化管理机关，其在文化领域发挥着四大重要职能，即“立法与限制的职能;直接管理文化机构的职能;再分配文化资金的职能，以及活跃文化氛围的职能”。①Mouliner Pierre，Politiques Culture et la decentralization，L’Harmattan，Paris，2002，pp.122.而且，法国政府对文化市场的干预力度也很强。法国《视听产品保护法》规定，所有广播电视节目中，欧洲内容不得低于60%，至少40%的时间必须播出法语节目，国外节目不得超出40%;音乐作品须有40%以上使用法语，②参见沈军:《现代与传统的融合发展——法国文化法律制度评析》，载《浙江学刊》2011年第1期。等等。此外，法国比较注重地方政府间在文化事务方面的合作，并设立了地方文化事务的主管机关，建立了地方政府机构间的合作网络，国家对地方政府的文化合作给予较大的资金支持，等等。

(三)科学制定中国特色社会主义文化立法规划

文化立法规划是指为达成建立健全文化法律体系的目标，依据一定的思路和标准，采用一定的方式和方法，整合相应的资源要素，对未来一定时期内的文化立法活动进行的设计、安排和部署。凡事预则立，不预则废。中国特色社会主义文化立法规划能增强我国文化立法过程的预期性，能够为具体的文化立法活动提供导向。也就是说，根据合理的规划，并按照一定步骤推进实施，科学合理的中国特色社会主义文化立法体系才能建立起来。一般说来，做好中国特色社会主义文化立法规划及其实施工作需把握好以下几点:

首先，必须明确中国特色社会主义文化立法规划的目标与要求。就目标而言，文化立法规划应致力于建立健全中国特色社会主义文化立法体系，推进文化法制建设，促进社会主义文化大发展大繁荣。就要求而言，一方面，中国特色社会主义文化立法规划应当具有预见性与可行性。“规划涉及的是当前决策的未来性”，③［美］斯坦纳:《战略规划》，李先柏译，华夏出版社2001年版，第13页。文化立法规划只有对我国未来一定时期内文化领域社会关系的产生、变更或消灭具有一定的预见性，才能切实增强对文化立法活动的导向性、减少盲目性。同时，文化立法规划也应顾及现实可行性，注重预见性与务实性的对接。另一方面，中国特色社会主义文化立法规划还应具备强制性与灵活性。也就是说，既应确保文化立法一定程度的约束力，不被任意变更或废止，也应保证文化立法规划能及时有效地应对文化领域的变化发展状况，防范和减少因复杂环境给文化立法目标实现带来的各种风险。此外，中国特色社会主义文化立法规划应具备系统性与连续性。即文化立法规划应在横向上维护文化基础法、单行法等规范体系的有机统一，也需在纵向上保证立法项目在实践中的连续性。

其次，应做好对现有文化立法资源的清理和评估工作。中国特色社会主义文化立法的加强无疑需要建立在既有文化立法成果的基础上，因此，对我国现有文化立法进行清理，并对其成就与不足进行评估，是做好文化立法规划的重要环节。就现有文化立法清理的层级而言，应分为文化法律的清理、文化行政法规的清理和文化地方性法规、文化规章的清理;就现有文化立法的清理领域而言，应涵括文化事业、文化产业、文化权利保护等领域;就现行文化立法的评估而言，应着重考察当前文化立法的盲点、不足，以及文化立法的效力层级等问题。唯有做好清理与评估，才能科学厘定文化立法规划的基本内容。

最后，应合理划分中国特色社会主义文化立法规划的阶段，并科学确定每个阶段的文化立法项目。就阶段而言，中国特色社会主义文化立法规划应区分为中期规划与长期规划，当前应重点做好文化立法的中期规划;就文化立法项目而言，应当依据现实需求的紧急程度，确定中国特色社会主义文化立法项目的先后顺序，以及每阶段的具体立法内容。只有大致确定每个阶段的立法项目后，才能有序推进中国特色社会主义文化立法。当前，尤为紧要的是推进《文化产业促进法》、《广播电视法》、《电影产业促进法》等文化产业领域的文化立法，以及《公共图书馆法》、《博物馆法》等文化事业领域文化立法的制定。

(四)强化中国特色社会主义文化立法的实施力度

众所周知，法律的生命在于实施。除继续通过加强党的领导，以及立法、行政、司法的力量，保障中国特色社会主义文化立法的实施外，尚需着力从以下几方面推进其实施。

其一，创新和丰富文化行政治理方式。与传统的文化行政管理不同，文化行政治理的主体不只是行政机关，“也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”，①［美］詹姆斯N·罗西瑙:《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年版，第5页。而是强调由多种力量行使行政权力，运用多种方式与手段开展文化领域的行政执法活动。在我国，行政权是推进文化立法实施、文化市场治理的核心国家权力。因此，一方面，应进一步促进行政权向社会转化，让更多社会组织、机构能参与到文化治理过程之中;另一方面，必须推进契合现代法治发展诉求的文化行政治理方式创新，发展以行政协商为代表的凸显私权利主体之主体性的柔性行政方式。②行政协商，“意指行政主体同公民、法人或其他组织就行政过程中的行政管理、决策事项或由行政管理、决策所引发的其他相关事项进行沟通、对话、妥协，进而寻求行政合意之达成或行政纠纷之化解的行政方式”。参见蔡武进:《法治与善治:我国行政信访制度的改革图景——以行政协商为视角》，载《甘肃政法学院学报》2012年第6期。只有结合文化行政治理特点，创新和发展多元化的文化行政治理方式，才更有利于文化立法融入公民生活，成为保障公民文化权利的生活规范。

其二，应努力推进保障文化立法民间社会机制的建立健全。当前，中国的民间社会正在不断成长，其作为“第三部门”在法治实践中正发挥着日益重要的作用——民间社会不仅是公民分享或者深化其法治生活方式的重要平台，而且在集合公民力量、表达权利诉求方面发挥着不可替代的作用。③参见周叶中、蔡武进:《我国社会主义法治建设的路向展望——1982年宪法实施30周年的思考》，载《法学评论》2012年第6期。同样，在中国特色社会主义文化立法的实施过程中，民间社会也能发挥监督、制约、促进等功能。因此，有必要通过专门性的民间文化组织的培育，以及制度化的保障与激励措施，发挥民间社会在中国特色社会主义文化立法实施过程中的作用。

最后，应提升公民权利行动的力量。公民是文化主体，文化权利也是公民基本权利的重要组成部分。公民对中国特色社会主义文化立法的发展与实施最具话语权，也最需要行动力。因此，一方面，有必要通过法治教育，提升公民的法治意识，增强公民对中国特色社会主义文化立法的认知与认同，培养公民推进中国特色社会主义文化立法的自觉与自信;另一方面，还需要通过相应的机制建设，拓展公民参与中国特色社会主义文化立法发展与实施的渠道与形式，让公民通过自身的权利行动监督和制约国家文化权力，维护与保障公民的文化权利。