国内服务型政府研究的知识图谱

姜晓萍，苏 楠

(四川大学公共管理学院，四川成都 610065)

服务型政府建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的核心内容之一。事实上服务型政府的构建，不仅涉及政府治理能力的提升，同时也是区隔政府与市场功能，充分发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用的关键环节;并且，政府公共服务与社会管理职能的有效发挥，也是发展社会事业、保障改善民生、实现社会善治的前提。这就迫切需要我们及时总结和梳理国内服务型政府研究的总体趋势，聚焦研究热点和难点，以回应新时期服务型政府实践对理论研究的新要求。

本文以近十五年CNKI数据库收录的2686篇服务型政府研究的核心期刊论文为样本，采用文献计量学及其可视化方法，对国内服务型政府研究的时区分布和研究力量、热点主题、薄弱环节等进行分析，并且运用国际领先的知识网络分析工具CiteSpace，绘制2001—2013年国内服务型政府研究的科学知识图谱，全景式再现我国服务型政府研究的时空动态演化历程，识别研究前沿，探测发展趋势，以便为服务型政府理论研究的纵深发展与实践推进提供基础性的知识工具。

一、数据来源与研究方法

文献取自于中国学术期刊网络出版总库 (CNKI)，检索主题词分别为:服务型政府，文献来源类别:核心期刊，文献来源年限:2001—2013年，检索条件:精确，检索到“服务型政府”相关文献2734篇，经过比对筛选后获取精确文献2686篇，操作时间为2013年12月30日。值得指出的是，核心期刊选登的文献具有较高的学术水平和研究价值，有利于保证研究内容、研究结果的准确可靠。同时，为了减少分析误差和提升研究精度，本文还开展了数据清洗工作，主要是对文献关键词或主题词中的泛义词、近义词进行剔除合并，如意义、影响、路径、建议等，避免其影响研究结果。

共词分析是文献计量学、科学计量学、网络计量学等领域的重要分析工具，通过统计两个词在同一篇文献中出现频次，进行聚类整合，分析这些共同出现的关键词之间的疏密关系，进而探究该研究领域的热点主题、前沿趋势、知识基础、演变路径等等。“由于共词分析可以对数据库中的文献进行规模化统计运算，因而就可以识别当前的热点、前沿，还可以通过纵向历史分析寻找研究对象的演变路径及下一步趋势。”①伍若梅、孔悦凡:《共词分析与共引分析方法比较研究》，《情报资料工作》2010年第1期。基于共词分析的科学知识图谱是目前科学计量学和信息可视化等领域最受关注的焦点。科学知识图谱不仅能够用来挖掘某领域研究的演变、热点和前沿，而且可以利用其独特可视化效果对该领域的研究进行全景式再现。本文运用的科学知识图谱工具是美国德雷赛尔大学陈超美博士开发的可视化软件CiteSpace，能够绘制基于关键词共词分析的聚类图谱和时区视图，其优点是它能够通过最小生成树算法对前沿术语开展运算，进而显示一个知识域或学科在一段时期发展的动向趋势，以及形成若干前沿主题的演化历程。该技术还设计了突变词探测功能，“突变词，又称为涌现主题术语，是指某时期使用频率骤增的专业术语，用来探测某个领域中突现的动态概念和潜在的研究问题，适于检验学科发展的新兴趋势和骤然变化”。②陈超美:《CiteSpaceII:科学文献中新趋势与新动态的识别与可视化》，《情报学报》2009年第3期。

在对下载的文献数据进行有效清理和存储之后，运行CiteSpaceⅡ软件，将相关文献数据按照特定格式导入，设置年度切片时间为一年，阀值取前50，选择最小生成树算法，绘制共现图谱、时区视图等，并生成对应的参考信息。

二、国内服务型政府研究的时区分布与研究力量

图1 服务型政府研究文献的年代分布

由图1可知，国内服务型政府研究的发文量从2001年开始呈高速上升态势，2004年年发文量突破一百篇，2008年发文量出现“井喷”达到顶峰，之后有所回落，但一直维持在300篇左右的较高数量水平。该曲线表明，我国服务型政府研究兴起于本世纪初，源之于当时我国加入WTO，迫切需要转变政府职能，提升政府服务市场能力，消除市场发展的行政障碍。2003年党的十六届三中全会发布《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出政府职能要从“全能型”转向“服务型”。2004年2月，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”高级研究班上首次提出了“建设服务型政府”。对地方开展的服务型政府实践进行了肯定，故该年学界对服务型政府的研究开始增多，论文达128篇;2006年党的十六届六中全会《决定》明确了建设服务型政府的内涵、重点、基本内容。2007年党的十七大进一步将建设服务型政府作为我国行政体制改革的目标，推动了服务型政府研究向深度和广度发展，发文量在2008年出现“井喷”达426篇，之后数年一直维持在300篇左右的较高数量水平。2013年十八届三中全会把服务型政府建设作为国家治理体系和国家治理能力现代化的重要内容，必将促进服务型政府研究向体系化和现代化发展。

上述分析表明，我国服务型政府研究的发展轨迹主要受国家政策导向和地方服务型政府实践对理论研究需求的影响，发文量骤增的年代大都与国家领导人肯定或国家政策认同的时期具有较高的契合度，同时也与全国各地加快服务型政府建设的实践需求相契合，一方面显示我国服务型政府研究具有鲜明的政策导向特征，另一方面也显示了学者响应国家急需、服务社会发展的责任意识。

国内公共行政和政治学的学者是服务型政府研究的核心力量。表1是发文量前20位的高产作者，表2是发文量前20位的核心机构。在我国服务型政府研究领域，国家行政学院薄贵利教授、中国行政管理学会高小平研究员、浙江大学郁建兴教授、四川大学姜晓萍教授等是重要的作者，国家行政学院、中国人民大学、北京大学、南开大学等科研院所的研究成果数量都居于前列。如表1、表2所示，这些研究者及其团队在论文数量、团队构建、基金项目、专著论著等方面均已取得了丰富成果。

表1 2001—2013年服务型政府研究发文量前20位的高产作者

表2 2001—2013年服务型政府研究发文量前20位的核心机构

在基础理论研究方面，国家行政学院刘熙瑞教授、中国人民大学张康之教授、南开大学朱光磊教授等学者在服务型政府概念内涵、价值、理论基础、模式构建等领域进行了深入探讨。同时也有一些学者从应用对策角度为服务型政府建设实践提供决策咨询。如:国家行政学院薄贵利教授针对服务型政府建设的中长期战略目标、战略重点等提交了多份成果要报;厦门大学卓越等专家学者参与厦门市政府绩效评估方案设计;四川大学姜晓萍教授课题组参与了四川省成都市规范化服务型政府建设的总体方案设计与工作推进指导;浙江大学郁建兴教授参与浙江省服务型政府建设的创新经验提炼。

不足之处在于，各个单位、各研究群体之间合作研究较少，没有形成跨区域的协同创新研究平台。这与国外合作研究、合著论文已经成为学界研究的主流趋势不相适应。尤其是在我国服务型政府研究已有十余年基础的前提下，如何打破各自为政的碎片化研究格局，摈弃缺乏论争、自话自语的封闭性局限，提升研究成果回应国家需求的能力，是当前我们面临的迫切任务。

表3是2001—2013年国内服务型政府研究领域被引数量排名前20位的文献，主要来自政治学、公共行政等学科，这与前述研究力量的分析是一致的。在高被引文献中，一类阐述服务型政府的概念、理念、意义等基础理论，一类具体探讨服务型政府实践路径、对策等。这至少表明两点，一是对服务型政府基础理论的研究已取得相对共识，带有阶段性总结的研究成果已经陆续出现，同时反思式、批判式研究也逐渐显露端倪;①王伟、张靖:《2012年CNKI服务型政府研究综述》，《中国行政管理》2013年第5期。二是对服务型政府建设的路径探究、方案设计等应用对策研究逐渐增多，理论界正在积极回应“如何构建服务型政府”的现实问题。

表3 服务型政府研究前20位的高被引文献

三、国内服务型政府研究的知识图谱

运用词频软件进行统计分析，发现2686篇论文中包含有效关键词2736个，关键词出现总频次为8864次，平均每篇3．3个。表4为前60位的高频关键词列表。这些高频关键词是国内服务型政府研究领域的专业术语，一定程度上表征了研究主题、热点前沿的所在。“服务型政府”出现频次多达739次，“公共服务”出现频次多达186次，远高于其他关键词出现频率，是该研究领域的主要标签。在分析高频关键词时不仅应该注意它出现频次的高低，更应该注意它出现时间的特征。由于我国学界在服务型政府研究中受政府政策风向影响明显，因而关键词出现年代的变化可以反映出我国服务型政府建设的政策变迁路线。知识图谱节点圈层的变化及突变词列表等可以显示关键词出现的时间线路，帮助甄别学界研究热点的变化情况，进而反应学界研究与政策变迁之间的互动情况。

表4 服务型政府研究60个高频关键词列表

基于关键词共现的最小树聚类图谱 (见图2)，在可视化图谱中，节点圈层大小是由关键词出现的频次决定的，节点连线粗细则表示该节点与其他节点的关联度，节点在图谱中的位置则由自身的中心度控制，中心度的含义是指在网络中居于核心位置的节点或个体能够对信息的流动或传递起到的控制作用。因而关键词的频次、关联度和中心度是判断主题聚类的重要指标。由于图谱中节点较多、频次差别较大、存在大量重叠现象，因而笔者进行了一定的手动调整，一是剪除了过度重叠和过于分散的枝节及散点，二是突出了基本节点及其联系网络，使图谱的主要内容能够展示出来。

图2 服务型政府研究的最小树聚类图谱

综合节点频次、中心度及联系情况，列出服务型政府研究领域影响力较高的十个关键节点，依次是政府职能 (0．67，94)、公共服务 (0．61，186)、服务型政府 (0．59，739)、均等化 (0．34，35)、政府改革 (0．28，49)、公共服务型政府 (0．22，63)、地方政府 (0．21，63)、基本公共服务(0．18，26)、职能转变 (0．17，19)、服务 (0．16，6)，括号内分别是节点的中心度和频次。也有一些节点的频次很高，但是中心度较低、节点之间的联系较少，因而综合影响力较小，居于图谱的外围、边沿，如电子政务 (0．03，69);另外图谱中还有个别关键词是学者们的惯用词、常用词，如服务、改革、政府等，其含义与特定的语义环境有关，在主题聚类中一般归为专用术语、学术名词。影响力大的节点凝聚着周围的其他节点，这些节点会形成相互作用力，在生成阶段存在同质吸引的行为，根据联系的亲疏程度接近、排斥和相互连线，最终形成最小树聚类图谱，全景式再现了2001—2013年国内服务型政府研究的热点主题。

四、国内服务型政府研究的热点主题

根据聚类图谱、关键词列表和经典文献的分析来看，我国服务型政府研究的热点主题为服务型政府的概念与内涵、理论基础、价值理性、实施路径等四个主要部分。

(一)服务型政府的概念和内涵

“服务型政府”是具有强烈中国特色的专用名词。2000年张康之首先提出“服务型的政府，也就是为人民服务的政府，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”。①张康之:《限制政府规模的理念》，《行政论坛》2000年第4期。其后学者从不同视角、不同层次对服务型政府的概念开展了热烈讨论。刘熙瑞认为“服务型政府就是基于公民意志构建的以服务公民为目标并承担着服务责任的政府”。②刘熙瑞:《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。吴玉宗认为“服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织等提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展”。③吴玉宗:《服务型政府:概念、内涵与特点》，《西南民族大学学报》(人文社科版)2004年第2期。这些概念的界定虽然在表述上各有特性，但对服务型政府的本质内涵解析却比较一致。

一是公民本位。刘熙瑞提出“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。丁煌认为“政府存在的理由和基础是为民服务”。④丁煌:《服务型政府的理论澄清》，《中国行政管理》2004年第11期。姜晓萍强调“政府服务要以人民诉求为导向，想民所想，急民所急，以公民的期望、需求和满意度等为决策依据”。⑤姜晓萍:《论“服务型政府”的基本内涵》，《四川行政学院学报》2004年第2期。傅耕石也认为“服务型政府有以公民本位、以人为本、主权在民的特性”。⑥傅耕石:《服务型政府:我国政府发展的理性选择》，《社会科学战线》2007年第3期。

二是民主法治。刘熙瑞、段龙飞认为“只有通过法律才可以确保服务型政府所主张的公民、社会和权利本位等思想落到实处，法治理论是服务型政府建设的制度基础”。⑦刘熙瑞、段龙飞:《服务型政府:本质及其理论基础》，《国家行政学院学报》2004年第5期。吴玉宗指出“服务型政府应具有本质民主性，只有人民能有效控制的政府才能真正保证它是为人民服务的政府”。⑧吴玉宗:《服务型政府研究》，北京:经济日报出版社，2007年，第66页。方海珍认为“服务型政府的本质特征在于公民可以通过正常程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望”。⑨方海珍:《服务型政府的特征和构建途径研究》，《求实》2010年第S2期。只有做到把权力放入制度的笼子，坚持依法行政与民主法治相结合，才能真正实现由管制型政府向服务型政府的转变。宋曾伟提出“统治型政府基本上是依靠权力去治理社会的，而服务型政府不仅需要权力还需要德治，更需要德治与法治的统一”。[10]宋曾伟:《服务型政府建设的理论与实践》，北京:中国经济出版社，2012年，第179页。权力能够改善社会公众的生活，但是它也具有潜在破坏性，用法律对权力进行有力约束是我国服务型政府建设的内在需求。

三是有限有效。吴玉宗认为“服务型政府的职能是有限的，但也具有绩效性效果”。①吴玉宗:《服务型政府研究》，第76页。孙海平认为服务型政府建设的首要任务是实现政府职能从“大而杂”转向“小而精”，有选择地在一些政府不适宜干涉的领域放权，从全能政府走向有限政府，但有限政府并不等同于弱政府，服务型政府把有限的精力集中投入到重点领域，可以提升治理的效率和效益。②孙海平:《服务型政府建设的若干思考》，《当代经济》2013年第3期。

四是透明廉洁。何水认为“服务型政府是人民的政府，一切权力来源于人民，有责任、有义务保持透明性，主动公开政务信息，自觉接受人民监督”。③何水:《服务型政府及其在我国的建构》，硕士学位论文，四川大学行政管理专业，2004年，第23页。李学甫认为“服务型政府是阳光透明的政府”。④李学甫:《服务型政府的基本特征与各地建设服务型政府的几种模式》，《中国人才》2009年第9期。龙立军认为“透明是公民参与和监督以及政府进行绩效评估的前提，所以对于服务型政府建设而言是必须的”。⑤龙立军:《近年来国内服务型政府研究综述》，《贵州民族学院学报》(哲学社会科学版)2011年第5期。

(二)服务型政府的理论基础

在服务型政府理论基础建设方面，国内学者既吸收了国外政府再造、新公共管理及新公共服务的先进理念，又立足本土化的实践经验，融入不同学科的相关理论，如人民主权理论、民主行政理论、治理理论等。以往那种仅仅认为西方改革政府理论是服务型政府建设理论依据的想法逐渐被批判和抛弃，比较统一的看法是，前述各个理论都在某种程度上为我国的服务型政府建设提供了理论支持。服务型政府建设是一个系统性工程，需要构建自身的基础理论，必须将传统的人民主权论、民主行政论等政治学、管理学理论与现代的治理理论、后现代理论、法治理论等相结合，才能够为服务型政府建设打下坚实的理论基础。另外，一些学者指出，在中国的服务型政府建设过程中，要深入挖掘本土化、中国化的理论基础，而不能一味地倾向西方思维逻辑。如施雪华所指出的，西方发达国家的服务型政府理论基础是“后工业社会理论”，我国的则更偏向于借鉴“政府职能结构重心位移理论”和以人为本的科学发展观理论。⑥施雪华:《“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件》，《社会科学》2010年第2期。事实上，我国服务型政府建设是市场经济发展和社会持续建设的必然要求，随着国家大政方针的出台而演变拓展，更深刻地融入了“为人民服务”、“领导就是服务”、“三个代表”、“科学发展观”等中国特色社会主义理论，其重要的历史任务就是要实现政府职能转型。

(三)服务型政府的价值理性

对服务型政府的理论研究不仅关注“是什么”和“怎么办”的问题，更要回答“为什么”和“为了谁”的问题。因此，一些学者对服务型政府的价值理性问题进行了探究。多数学者认为:服务型政府是针对管制型政府而言的，二者的根本区别在于在处理政府与市场、政府与社会、政府与公民关系上采取了截然相反的价值取向。管制型政府强调政府权力本位，服务型政府强调公民权力本位。在管制型政府下，政府对市场和社会的控制是全方位的，是凌驾于市场和社会之上的管理者，故政府的职能和行政的方式多以审批、管控、规制为主。在服务型政府下，政府是市场和社会的服务者，故政府的职能是有限的，既体现为政府权力的来源有限 (职权法定)，也体现为政府权力的范围有限，政府与市场、政府与社会之间存在着明确的权力和权利边界。行政的方式既有刚性的规制，更重视柔性的公共服务。在行政理念上更重视以民为本，公民满意。在行政执法上更坚持法治、协商、沟通、互动。如:张立荣提出，服务型政府是“以公民本位和社会本位为理念，以民主宪政为依托，以服务人民为宗旨，在依法全面履行政府职能的过程中突出公共服务，承担服务责任的现代政府”。⑦张立荣:《当代中国服务型政府建设和公共服务体系完善理论与实证研究:以促进社会公平正义为依归》，北京:中国社会科学出版社，2012年，第21页。高小平认为建设服务型政府要处理好五个关系，即经济发展与社会事业发展的关系、“管理”和“服务”的关系、改革体制与创新机制的关系、政府职能与其他社会主体职能之间的关系、职能改革与依法行政的关系。①高小平:《行政管理体制改革的关键是转变政府职能》，《人民日报》2008年2月27日。姜晓萍认为服务型政府主要体现为“以人为本的治理理念，依法行政的行为准则，公众需求导向的服务模式，回应民意的政府责任，人民满意的服务目标”。②姜晓萍:《构建服务型政府进程中的公民参与》，《社会科学研究》2007年第4期。郁建兴认为，服务型政府建设作为一种政府转型，显然已经超出了政府如何提供服务的范畴，而必然涉及到政治权力的重新分配、国家与社会关系的重构以及政府行为逻辑转换等系列问题。③郁建兴:《服务型政府研究的理论进路与出路》，《行政论坛》2012第1期。

(四)服务型政府的实施路径

由上文的知识图谱可知，政府职能、行政体制改革、公共服务、公共财政等关键词在图谱上呈现出中心聚类、相对独立的基本特征，这表明目前学界认同的服务型政府实施路径主要有下列方面:

一是加快政府职能的转变。薄贵利强调建设服务型政府必须加快政府职能转变，重点是:实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本性转变;实现政企、政事、政社、政资分开;依法明确各级政府职能划分，实现合理分权。④薄贵利:《准确理解和深刻认识服务型政府建设》，《行政论坛》2012第1期。吴根平认为目前转变政府职能的主要任务是加快推进“四个分开”:一是推进政企分开;二是推进政资分开;三是推进政事分开;四是推进政社分开。⑤吴根平:《加快行政管理体制改革，建设服务型政府——十七大对我国行政体制改革的战略部署》，《管理科学文摘》2007第12期。沈荣华认为政府应该“以公众为服务导向，扩大政府决策的公众参与，加强社会公众对政府公共服务的评价，营造政府与社会的协作机制”。⑥沈荣华:《提高政府公共服务能力的思路选择》，《中国行政管理》2004第1期。迟福林认为“公共服务型政府的主要任务是为全社会提供基本的公共产品和公共服务，从关注弱势群体的角度出发，集中解决最突出的社会经济问题，要特别重视农民的利益，为农民提供基本而有保障的公共产品，注重并建立不同利益主体的利益表达机制，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和科学的行政问责机制”。⑦迟福林、方栓喜:《加快建设公共服务型政府的若干建议》，《发展月刊》2004第3期。

二是改革行政体制。多数学者认同加快行政体制改革是建设服务型政府的关键。部分学者从行政机构改革视角提出行政体制改革的思路。薄贵利提出要优化政府组织结构，建立科学合理的政府组织结构体系。吴根平提出应探索实行职能有机统一的“大部门”体制;统筹党委、政府和人大、政协机构设置;减少行政层次，保证行政体制合理顺畅。唐铁汉、李军鹏围绕转变政府职能提出推进机构改革，精简政府机构，实行决策与执行职能分开，分类推进事业单位改革，规范和发挥非政府组织作用，建立健全决策咨询体制，加快编制立法进程，实行机构设置的法治化，促进政府部门依法行政等措施。⑧唐铁汉、李军鹏:《加快行政管理体制改革的战略思考》，《国家行政学院学报》2007第6期。另有部分学者从社会协同、公民参与视角指出行政体制改革的方向。孙友祥提出“建设公共服务型政府，必须创新公民治理理念，健全公民资格，培育公民自治组织，引导公民参与，提高公民、政府间的互动质量并建构激励耦合合作制度”。⑨孙友祥:《公民治理视角下的公共服务型政府建设》，《国家行政学院学报》2009第4期。姜晓萍指出公民参与不仅是确保服务型政府合法性基础的关键要素，而且契合服务型政府的治理模式。[10]姜晓萍:《构建服务型政府进程中的公民参与》。陈振明认为政府管理方式的创新，特别是市场化工具、工商管理技术和社会化手段的引入，是21世纪行政管理发展的一个基本趋势。[11]陈振明:《政府工具研究与政府管理方式改进》，《中国行政管理》2004年第6期。

三是创新政府运行机制。多数学者认为政府运行机制创新是提升政府绩效和公众满意度的重要措施。沈亚平提出用机制创新拉动服务型政府建设。[12]沈亚平:《用机制拉动服务型政府建设》，《四川大学学报》(哲学社会科学版)2009年第6期。唐铁汉、李军鹏主张建立健全决策、执行、监督既相互协调又适度分离的运行机制。也有一些学者围绕行政审批制度改革、行政服务中心建设等讨论行政机制创新。如潘莹认为，建设服务型政府要改革行政审批制度，贯彻行政许可法，完善政府微观规制体系。[13]潘莹:《关于构建公共服务型政府的理论思考》，《理论观察》2009年第6期。

四是完善公共服务体系。多数学者认为，政府履行公共服务的能力和公共服务体系的完善，是建设服务型政府的着力点。孙涛认为服务型政府建设须从全体民众的利益出发，为社会提供有基本保障的公共服务体系。①孙涛:《近年来服务型政府建设研究述评》，《中国行政管理》2011年第1期。郁建兴、高翔强调基本公共服务体系的构建可以为服务型政府建设走向制度化提供必要保障。②郁建兴、高翔:《中国服务型政府建设的基本经验与未来》，《中国行政管理》2012第8期。高尚全认为完善公共服务体系建设是加快服务型政府建设的关键所在。③高尚全:《完善公共服务体系，加快服务型政府建设》，《中国改革》2007第12期。也有学者提出公共服务供给主体的多元化和供给机制的社会化是提升政府公共服务能力的重要途径。如迟福林强调在服务型政府建设中要形成基本公共服务供给的多元参与格局和互补机制。④迟福林:《政府转型与基本公共服务》，《中国浦东干部学院学报》2009第1期。朱光磊提出完善公共服务提供机制是服务型政府建设的核心问题。⑤朱光磊:《中国政府发展研究报告——服务型政府建设》，北京:中国人民大学出版社，2010年。还有一些学者把推进基本公共服务均等化作为服务型政府建设的内在需求。如张勤指出实现基本公共服务均等化是构建服务型政府的一项重要任务，必须要有正确的认识和良好的体制机制保障。⑥张勤:《论推进服务型政府建设与基本公共服务均等化》，《中国行政管理》2009年第4期。徐增阳认为推进城乡基本公共服务均等化是我国建设服务型政府、加强社会管理和公共服务的重要内容⑦徐增阳:《县级政府公共服务体系、问题与对策——以城乡基本公共服务均等化为视角》，《调研世界》2009年第3期。。

五是建立公共财政体制。多数学者都认识到健全公共财政体制是建设服务型政府的重要资源保障。黄杰提出公共财政制度的建设是服务型政府建设的制度基础，应改革、完善分税制和转移支付制度，构建合理的地方政府公共支出基本结构，进一步规范和完善地方政府的预算制度等。⑧黄杰:《公共财政制度建设与我国地方服务型政府构建》，《中州学刊》2011年第1期。吴爱民从调整财政收入制度，改革财政支出制度，科学配置政府间事权、财权三方面提出了建立公共财政体制的措施。⑨吴爱民等:《服务型政府职能体系》，北京:中国人民大学出版社，2009年。薄贵利认为建设服务型政府要求完善公共财政体制，包括调整财政支出结构;加大公共服务投入;同时，通过改革和完善财政转移支付制度，将政府财力更多地向农村、不发达地区和困难群体倾斜;此外，还需要逐步形成与基本公共服务均等化相适应的公共财力均等化。

五、国内服务型政府研究的发展轨迹与阶段特色

时区视图是依据某个研究领域各个热点主题之间的交互作用及突变关系设计的，有助于挖掘该研究领域的演变轨迹与阶段性特色。通过下列服务型政府研究前沿时区视图可清楚地发现，近十五年来我国服务型政府研究的热点前沿中主要有政府职能、公共服务、政府转型等12个突变词。这些突变词是根据某年份文献中该关键词使用频次骤增的程度探测出的，与关键词使用的总频次无关，图2、图3中节点圈层颜色较深的即为突变词。例如和谐社会在2006—2009年突变率达到4．6178，这说明在这四年中“和谐社会”的使用频次远远大于往年，呈现骤增、暴增情况，因而才成为突变词。结合12个突变词的时区分布分析，我们发现我国服务型政府研究的发展基本上沿着三条轨迹，其一是由重点围绕政府转型逐步转向政府治理与社会治理并重;其二是由重视行政机制创新逐步转向行政体制改革与机制创新并重;其三是由重点关注工具理性逐步转向工具理性与价值理性并重。这表明我国服务型政府建设研究的内容拓展与热点转移，与国家关于服务型政府战略发展与政策导向有密切的关系，体现了学术研究服务国家战略需求、重视理论引领与对策咨询的功能。

2001—2005年，是服务型政府研究的初创期。这一时期我国刚刚加入WTO，为了与国际接轨，消除制约社会经济快速发展的行政障碍，我国加快了政府职能转变步伐，开始启动行政审批制度改革以减少政府对市场的微观干预，加快政府由市场管制者走向市场主体服务者的角色转变。围绕这个时代主题，张康之教授提出了“服务行政”的观点，刘熙瑞教授对服务型的概念、内涵、理论基础等进行界定，这一时期的多数学者主要从职能转变、有限政府、制度创新、行政服务中心等角度探讨服务型政府的概念、内涵、意义等基础理论问题。这些研究的视角多数都局限在政府内部的服务理念、运行机制、制度规范等方面，并未涉及社会治理与政府治理的互动以及行政体制改革中的核心问题。

图3 服务型政府研究的前沿时区视图

表5 服务型政府研究的12个突变词列表

2006—2010年是我国服务型政府研究的高峰期。这一时期服务型政府建设已经由部分地方政府的创新探索上升为国家意志。2006年，党的十六届六中全会正式把服务型政府建设作为构建和谐社会的重要举措，从而引发了学术界对服务型政府研究的热情。一些学者也开始从社会和谐与政府治理的视角，强调服务型政府建设中的社会协同与公民参与，一些学者提出了“公共服务型政府”的概念，主张服务型政府的关键在于健全我国的公共服务体系，通过公共服务能力的提高来促进社会公平、化解社会矛盾、实现社会和谐。2007年，十七大确立了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标，2008年，党的十七届二中全会通过了《关于加快行政管理体制改革的决定》，更加激发了学者们从大部制、政府职责体系、行政权力规范等行政体制视角研究服务型政府的热情。由于温家宝总理在2008—2012年的五次全国人民代表大会《政府工作报告》中，始终都把服务型政府建设作为行政体制改革的重中之重，并且提出建设“人民满意的服务型政府”的总目标，故一些学者开始重视服务型政府建设的价值诉求问题，将民主、公平、权利等现代性问题引入服务型政府研究中，提出了“公民权利本位、政府义务本位”、“以民为本”的服务理念、“公众需求导向”的服务模式等观点，讨论了政府由“为民作主”向“让民作主”最终走向“由民自主”的服务型政府发展趋势。

2011—2013年，是服务型政府研究的内涵提升期。这一时期服务型政府建设的重点已经由政府机构改革与运行机制创新转向强化政府的公共服务与社会管理职能，促进基本公共服务均等化，提升公共服务质量。2011年，中共中央国务院下发了《关于加强社会创新管理的意见》，把完善公共服务体系，构建群众权利保障机制作为社会管理创新的重要内容。2012年十八大提出“在保障民生和创新管理中加强社会建设”，颁发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，学术界进一步将服务型政府研究的重心转向基本公共服务的公平性、可及性、法治性等问题，提出服务型政府建设的关键就是提供均等化和普遍化的公共服务。2013年十八届三中全会把服务型政府建设作为提升国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，这必将引发新一轮的服务型政府研究热潮。

六、研究的薄弱环节与前沿趋势

纵观我国服务型政府研究十余年的历程，可以发现国内学者从不同的层面和角度就服务型政府进行了深入探讨。无疑，这些研究成果不仅发挥了理论解读和阐释功能，也一定程度上指导和推动了各级政府的创新实践。然而，笔者认为仍然存在下列薄弱环节:

一是理论深度与系统性有待加强。目前关于服务型政府的基本理论研究主要是从西方政治学、行政学理论出发，以新公共服务理论为价值取向、新公共管理理论为工具取向，治理理论为模式取向，侧重服务型政府的概念、内涵、内容、价值、特点等方面的研究，缺乏适合中国政治发展语境的服务型政府理论阐述，存在概念复制、理论误植、工具“混搭”等现象，元理论层面的分析与评价比较欠缺。尤其在服务型政府的政治生态环境、社会生态环境、影响因素、构成要素、模式转换、发展障碍、战略设计等方面的研究都处于起步阶段，理论的深度与系统性尚有待加强。

二是实践模式的归纳提炼有待加强。从2002年南京、成都、厦门等开始进行建设服务型政府的实践开始，至今已有十余年。尽管全国各地都开展了不同程度的服务型政府创新实践探索，也有一些学者对地方服务型政府的实践进行了实证研究，但多数是对某一地区具体措施与经验的介绍，缺乏从全国层面进行模式的归纳分析和规律性的提炼总结。从而导致各地服务型政府建设中的自话自语、各自为政。甚至出现把常态化的行政工作都装进服务型政府建设框架的情况，出现旧酒装新瓶的误区。

三是研究的视角拓展有待加强。通过文献梳理表明，目前服务型政府的研究成果多数是从政治学、行政学视角进行研究，从社会学、法学、心理学、经济学视角研究服务型政府的成果较少，尤其是综合多学科视角进行跨学科研究的成果更少。比如对服务型政府建设中的社会资本分析、服务型政府建设的法理基础、服务型政府建设的社会心理环境、服务型政府建设的制度分析等都需要加强。

四是研究方法中实证研究有待加强。在研究方法上，现有研究多是对服务型政府的规范研究，实证研究的成果相对较少。即便有一些基于实践层面的讨论，也多是对服务型政府建设实践经验的介绍和分析，真正能基于服务型政府建设实践并将规范分析与实证分析有机结合的研究成果不多。而研究一项理论的最终目的不是在于加以定性后置之不顾，而在于将其运用到实践中去指导实践。离开这一目的，对理论的研究再深入也不会有更多的价值。

针对上述服务型政府研究中的薄弱环节，结合十八届三中全会对服务型政府建设的新要求，我们需要进一步加强对服务型政府理论研究深度的挖掘与系统性的构建。

一是高度重视服务型政府建设与国家治理体系和治理能力现代化的内在逻辑。国家治理体系是有关国家政治、经济和社会发展的一系列制度的总和，旨在规范公共权力运行，维护公共秩序，实现社会善治。国家治理能力的现代化，实质上就是上述制度体系的有效执行。要深刻认识到服务型政府的构建并不仅仅是政府内部权力结构配置与运行机制的问题，也涉及政治权力的重新配置、政府与市场的边界区隔、国家与社会关系的重构、行政权力规范和公民权利保障等系列问题。因此有必要将服务型政府与我国政治、经济、社会体制改革结合起来进行研究，解决服务型政府研究中的“表象化”、“碎片化”现象，使改革从技术表象深入到体制内核，提高服务型政府的合法性和有效性。

二是加快推进服务型政府的本土化研究。目前相当一部分的研究成果只是对西方国家一些公共管理理论、公共服务理论和治理理论以及实践经验的介绍和移植;部分关于我国服务型政府建设的研究脱离我国实际而只是对国外既有理论的简单套用。服务型政府研究的本土化已经呼吁多年，然而迄今尚未形成中国语境的服务型政府理论体系。如何从中国政治发展与政治文化发掘服务型政府的理论源流，如何从人类治理文明发展的视角，顺应国家治理变革的新趋势，考量中国服务型政府建设的世界意义，规划中国未来的政府治理模式，这些都是服务型政府研究中有待重视的问题。

三是强调规范研究与实证研究协同。目前服务型政府研究已进入纵深发展阶段，相比于起步阶段多采用规范分析方法，当前学者们更注重同时运用调研、个案、内容分析或模型建构等方法进行扎实规范的实证研究。①郁建兴、徐越倩:《服务型政府建设的浙江经验》，《中国行政管理》2012年第2期。服务型政府研究具有较强的实践性和应用性，理论上的自圆其说和逻辑上的一致性并不是其追求的唯一目标，必须关注研究成果的引领作用、应用价值和指导功能，及时回应服务型政府创新实践对理论的需求，真正发挥政策咨询和智库作用。当然，强化实证研究的同时并不意味着弱化理论规范研究，尤其要吸纳社会学、经济学、法学、心理学等多学科加盟，努力构建服务型政府研究的多学科协同创新平台。