利用国外贷款要更加注重引领、创新和示范——浙江省利用国外贷款对策研究

浙江省经济信息中心课题组

利用国外贷款要更加注重引领、创新和示范
——浙江省利用国外贷款对策研究

浙江省经济信息中心课题组

新常态下浙江利用国外贷款工作应更加注重发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用，更加注重突出国外贷款项目的“引领性、创新性、示范性”特征

浙江利用国外贷款始于1984年，经历了探索起步、快速扩张后，进入了稳步提升阶段。截止到2013年，全省共有国外贷款项目169个，累计利用贷款总额约87亿美元，占全省利用外资总额的15%。实践证明，利用国外贷款对浙江扩大对外开放、发展外向型经济、引进先进技术和管理经验、推动产业转型升级发挥了极其重要的促进作用。在目前浙江进入产业升级、结构优化、增速换挡的关键时期，加强利用国外贷款工作，引进和借鉴发达国家先进理念，依然具有十分重要的意义。

基本情况及主要成效

我国利用国外贷款起步于1979年，经过30多年的发展，我国已与世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织确立了长期稳定的合作机制，与20多个国家建立了双边政府贷款关系，与许多国外金融机构开展了多种方式的国际商业贷款业务，其利用方式涵盖了国际金融组织贷款、外国政府贷款、国际商业贷款等多种形式。截止到2013年，我国累计利用国外贷款金额达9748亿美元，国外贷款已经成为利用外资的重要组成部分，利用国外贷款项目已经成为我国参与国际经济交流与合作的重要方式。

1984年，第一个利用国外贷款项目落户浙江。截止到2013年，全省共有国外贷款项目169个，累计利用贷款总额约87亿美元，其中，国际金融组织贷款31.7亿美元，贷款项目45个；外国政府贷款约8.52亿美元，贷款项目72个；中长期国际商业贷款28.88亿，贷款项目20个；全球环境基金赠款金额1235万美元，赠款项目4个。浙江利用国外贷款工作取得了显著成效，国外贷款项目引进的资金不仅弥补了建设资金的不足，促进了浙江经济社会的快速发展，而且项目带来的先进技术及管理理念，提升了发展水平，缩小了与发达国家的差距。

弥补了建设资金的不足。改革开放初期，浙江建设资金严重不足，引进国外贷款成为全省经济发展尤其是基础设施建设的重要资金来源之一，尤其在弥补政府在公共建设资金的投资不足方面发挥了重要作用。在交通方面，利用世行贷款4.2亿美元建成的第一条高速公路——沪杭甬高速公路，成为了长三角南翼的黄金通道，至今还发挥着巨大的经济社会效益。在能源方面，北仑电厂一期和二期项目累计利用世界银行贷款9.4亿美元，通过建造燃煤发电机组、改造输电线路等为全省经济社会发展提供了有力的能源保障，为缓解华东地区持续的用电紧张局面做出了突出的贡献。

推动了社会事业的发展。自1984年以来，围绕社会事业发展，以提高人民生活水平为目标，全省利用国外贷款实施了农村供水和环境改善、教师能力建设、劳动力就业市场、卫生医疗设备引进等一大批社会事业项目。利用世行贷款1900万美元实施的农村供水项目，在全省38个县修建了390个农村水厂及水渠，改善了260万农村人口的饮水条件和卫生状况。通过利用世行和外国政府贷款3600多万美元，为9个省级医院引进了国际先进医疗设备，通过改善健康教育、医院服务、急救服务、医学教育和培训等方式，成功地进行了综合性区域卫生网络建设，提高了卫生服务的质量和效益。

促进了管理体制的改革。利用国外贷款项目十分注重政策创新、体制创新等配套内容，在一定程度上促进了管理体制的改革。通过实施浙江城市开发、城建环保世行项目，单独成立了污水公司、固废公司，促进了对自来水、污水处理和固废处理的收费改革。浙江农村污水处理世行项目，明确要求富阳、安吉、天台、龙泉4个实施县（市）组建水务公司，负责项目建设及后期运维，这在一定程度上促进了浙江公共事业的管理体制改革和制度创新。

提升了项目管理的水平。通过实施国外贷款项目，把国际先进的管理理念和科学严谨的管理办法，如项目评估、竞争性招标、采购管理合同管理、工程管理、项目执行监测等先进管理制度运用到项目建设的具体实践中，提升了项目管理水平。利用世行贷款进行宁波城市道路改造过程中，宁波市采取的文物保护措施成为了城市发展和文物保护的成功典范。浙江城市开发项目中的杭州和温州城市供水子项，根据世行要求制作的交钥匙工程国际竞争性招标合同文本，开创了我国在给排水行业中交钥匙工程的先河。

提升了人才队伍的能力。通过与国际金融机构以及各国政府贷款机构的交流合作，锻炼了一批熟悉国外贷款政策、国外贷款操作程序、项目谈判技巧以及项目推进管理的专业人才队伍，提高了全省利用国外贷款项目的工作水平和效率，为浙江更好地利用国外贷款奠定了良好基础。世行贷款浙江农村污水处理项目在为期一年的准备过程中对项目业务技术和管理人员进行大范围的培训，共计20余期600多人次，其中多人参加由国家部委世行管理中心统一安排的项目培训，有效提高了浙江国外贷款项目管理人员的能力和水平。

面临的机遇和挑战

2010年，我国经济总量超越日本成为仅次于美国的世界第二大经济体。2013年，我省人均GDP超过1万美元，达68594元。随着综合国力的增强和发展水平的提高，我省利用国外贷款工作面临着新的形势，深入分析新常态下我省利用国外贷款工作面临的机遇和挑战，对做好国外贷款项目管理工作十分关键。

从国外贷款的供给角度分析，随着中国经济的快速增长，国际金融组织、外国政府和商业银行对我国的贷款政策发生了微妙的变化。一是更加注重经济社会协调发展，行业投向有所变化。国外贷款项目投向逐步从基础设施建设转向城建环保、生态建设、公共卫生等领域，要求新申报项目应更加注重解决地区经济社会发展中面临的主要问题。这就要求我们在项目申报上结合各行业、各领域的发展需要，重点关注生态文明建设领域，支持农村基础设施建设，加大对节能减排、清洁能源生产、大气污染治理、水资源保护等领域项目的支持力度。

二是更加注重区域经济统筹发展，贷款政策有所调整。国外贷款项目继续向中西部地区和东北等老工业基地倾斜。东部地区经济较为发达、市场机制较为完善、经济基础和投融资环境相对较好，会优先考虑具有示范性且能带动管理、机制创新的项目。这就要求浙江新申报的国外贷款项目需在“引领性、创新性、示范性”上下功夫，率先在东部地区形成试点示范，成熟后在全国范围内推广应用。

三是更加注重项目可持续发展，对质量要求更加严格。随着国外资金来源范围的不断扩大，资金形式呈现出多样化的趋势，项目的质量与效益水平对利用外资规模起着决定性作用。同时，随着利用国外贷款管理体系的不断完善规范，对项目的筹划、效益分析等前期工作提出了更高的要求。这就要求我们做好国外贷款项目的前期论证、监督指导等一系列工作，严把质量关，确保项目的可持续性。

从国外贷款的需求角度分析，尽管浙江的经济实力已显著提升，但国外贷款项目的作用依然不可小视，需求十分旺盛。一是弥补公共投资不足的需要。当前浙江面临着扩大有效投资、统筹城乡协调发展、建设创新型省份、推进生态文明建设、建设“两美”现代化浙江等一系列战略任务，不仅需要巨额的资金投入，而且迫切需要深化各方面的体制改革。作为经济大省，浙江的人均GDP水平一直走在全国前列，但区域发展不平衡，部分市县财力有限，地区经济及社会的全面发展仍离不开国外贷款的支持。此外，利率优惠和人民币升值收益也是利用国外贷款的重要动力之一，因此无论是政府还是企业的建设项目，国外贷款依然供不应求。

二是促进产业结构调整的需要。近年来，国外贷款项目更多地向节能环保、低碳发展等“绿色”领域倾斜，其引进的先进技术和装备不仅有助于相关行业的技术进步和产品创新，也有助于引导民间资本投向，推动企业科技创新，继而推动全省的产业结构调整。因此，根据国家的产业政策和全省经济社会发展的长远规划，积极利用外国政府贷款，支持一系列企业技术改造和产品创新升级的重大项目建设，有利于加快浙江经济的转型升级和市场竞争力提升。

三是提高项目管理能力的需要。国外贷款项目从项目筛选、评估、谈判到执行和后期管理，有一套完备流程和规章制度，这些管理办法对学习国际先进管理经验、提高投资项目建设水平有很大帮助。通过国外贷款项目的带动，不仅有助于提高项目单位的管理水平，也有助于扩大对外开放，加快投资项目建设、管理、运营与国际接轨的步伐，促进投资项目管理体制和运行机制现代化建设。与此同时，严格的项目管理规则和程序减少了违规、违法及腐败行为发生的可能性，有助于投资项目的廉洁制度建设。

对策建议

今年5月，习近平总书记在河南考察时指出，我国发展仍处于重要战略机遇期，要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。同月，浙江省委十三届五次全会作出了《关于建设美丽浙江创造美好生活的决定》。新常态下的浙江经济社会将更加注重创新驱动和产业升级、更加注重民生改善和绿色低碳，新常态下的浙江利用国外贷款工作则应更加注重发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用，更加注重突出国外贷款项目的“引领性、创新性、示范性”特征。

统筹谋划，强化政府宏观指导。按照国务院和国家发改委、财政部的要求，国外贷款项目视同政府投资管理，因此利用国外贷款具有很强的战略性和政策性，国外贷款项目往往具有一定的创新性和引领性。各级政府要进一步提高认识，既要看到国外贷款弥补建设资金不足的“硬”作用，更要看到利用国外贷款带来的理念、管理、技术等“软”效益，充分发挥国外贷款机构的“知识银行”作用，把“引资”与“引智”有机结合起来。要强化政府的宏观指导，探索编制浙江利用国外贷款的“十三五”规划，理清利用国外贷款的思路和目标，明确利用国外贷款的重点领域和发展方向，提出利用国外贷款的保障措施和长效机制，把规划和政策的管理指导贯穿利用国外贷款的全过程，切实改变个别单位对国外优惠资金不会用、不愿用、不想用等畏难情绪和被动局面，把争取国外贷款资金项目作为新常态下提升浙江发展水平的有效措施。

精益求精，强化项目前期工作。国外贷款项目需要经过国内外两套程序的审批，一方面必须满足国外贷款管理机构的各种条件；另一方面，还需严格按照政府投资项目履行国内的审批程序，因此其项目前期工作要求较高，工作内容、程序都相对复杂和繁琐，且准备时间相对较长。要充分发挥发改、财政及相关职能部门的作用，健全组织管理机构，形成从上到下一贯到底的领导和管理体系，统筹谋划、组织协调、密切配合，共同推进项目前期工作。要根据经济社会的发展需求，结合国际金融组织和外国政府贷款政策的新动向，选择符合国家备选项目规划要求和国外优惠贷款投向的项目，建立项目储备库，形成“建设一批、前期一批、储备一批”的良性循环。

规范有序，强化项目科学管理。要严格执行国家和国外贷款机构的有关规定，切实加强对国外贷款项目的“借用还”全过程管理，做到规范有序，进一步提高国外贷款项目管理水平。在项目前期准备阶段，要进一步明确项目前期审查制度，对政府性外债项目，发展改革部门要严格按照投资项目审批程序进行审查项目，财政部门要对项目的配套资金、还贷资金的来源和还款能力等情况进行审查落实。项目申报过程中，要严格按照有关程序，落实还贷承诺制度。在项目执行阶段，要加强对项目的监督检查，包括利用审计部门的力量，提高项目规范化水平，确保前期各项承诺落到实处。对进入还款期的项目，在切实落实项目单位还贷责任的同时，有关部门要指导项目单位适当利用金融衍生工具，防范因国内外经济环境及汇率、利率变化带来的偿债风险。

交流合作，强化人才队伍培养。国外贷款项目需要融合国内国外的管理理念和规范要求，因此切实加强国际交流合作对项目成功实施至关重要。一方面，要以项目推进工作为载体，密切加强与国外贷款机构的交流合作，虚心学习国外先进经验和现代建设管理理念，加强对各级项目管理人员的培训，使其了解利用国外贷款的程序和要求，增强利用国外贷款的意识和能力，培养造就懂技术、能创新、会管理的项目管理人才。另一方面，要有效整合培养熟悉省情的本地化设计单位和咨询团队，通过合作积极参与外国贷款项目的设计、咨询工作，通过大规模、多领域、多层次的专业领域培训，不断积累经验，培养技术人才，为国外贷款项目的各类报告编制、业务咨询以及实施管理提供强有力的技术支撑。要加强交流，不仅搭建起国外贷款机构与项目单位之间开放式的交流平台，还要搭建项目单位之间的交流平台，提供相互交流和学习的机会。

创新示范，强化项目实施成效。作为经济发达地区，“引领性、创新性、示范性”将是新常态下浙江利用国外贷款项目的基本要求和努力方向。要开拓国际视野，以全球的视角选择项目，以发展的眼光推进项目，努力把国外贷款项目实施成具备适度超前意识、引领浙江发展的先导项目。要全面深化改革，以创新的精神推进国外贷款项目，通过项目实施带动技术创新、机制创新和制度创新，探索建立新常态下浙江经济社会发展的长效机制。要积极发挥示范作用，及时总结和宣传项目的实施经验和创新做法，为全省面上的推广提供成功经验，也为带动全国范围的推广应用作出贡献。

课题组成员：周华富 蔡和 郑华 牟眸