中部地区普通高中债务问题调查与研究

张岩莉

20世纪90年代中期以来，普通高中规模扩大和速度加快的背后是学校负债发展的无奈。普通高中债务呈现出债务规模大、偿还压力大、学校不堪重负、债务消化困难、政府支持乏力等现状。普通高中债务形成原因有政府财政投入不足、普通高中生源增加与学校基础设施薄弱的矛盾，教育成本攀升和学费标准过低的矛盾，名目繁多的等级评定和验收评估、学校规模扩大与教师编制不足的矛盾等。债务化解应从厘清债务结构，明晰债务主体、明确政府责任，分级负担债务、完善投入机制，保障教育经费、规范普通高中举债行为等方面入手。

普通高中 债务

作为联系基础教育和高等教育枢纽的普通高中教育的健康发展程度和质量直接影响我国整体的教育质量。普通高中教育阶段是学生个性形成、自主发展的关键时期，对国民素质整体提高和创新人才培养具有特殊和重要的意义。为此，在20世纪90年代以来普通高中教育大发展的基础上，《国家中长期教育改革和发展纲要》明确提出到2020年普及高中阶段教育。政策的利好驱动着普通高中教育发展进入了快车道，然而在其发展过程中仍然伴随着诸多的不和谐音。20世纪90年代中期以来的普通高中教育发展过程中，规模扩大和速度加快的背后是学校负债发展的无奈。2013年1月27日《新快报》称广东实验中学校长郑炽钦在人大分组讨论会上透露，广东实验中学高中校区投入，政府借贷占了四成；相应地，高中四成的学位都被拿来高价“出售”用于还贷。沉重的债务已经严重影响了我国高中教育的和谐、有序和健康发展，并引起社会各界的普遍关注。

摸清普通高中发展中存在的负债情况，找寻化解债务的途径，促进普通高中教育又好又快发展，是当前推动普通高中发展必须解决的主要问题。在此，笔者结合2012年对河南省新乡、南阳、三门峡等省辖市的调研谈些认识。

一、普通高中债务现状

由于人口出生率峰值出现，加之望子成龙的家长心理，普通高中的规模和发展在20世纪90年代中期已经无法满足接受高中教育这一社会需求。基于社会责任，相当一部分普通高中在国家财政投入不足的情况下，不惜举债发展。这种不得已的负债发展扩大了普通高中的规模，改善了学校的办校条件，扩大了教育资源，促进了高中教育的大发展，进而满足了人们不断增长的教育需求。统计显示，1998年河南省普通高中共有643所，在校生51.13万人，2007年普通高中达到920所、在校生212.63万人的规模[1]。在政府有限投入的前提下，普通高中的高速发展很大程度上归功于负债。在明显的社会和经济效益背后，很多学校在带着镣铐跳舞，应该说负债发展的前景堪忧。

1.债务规模大，结构复杂

调查显示，截至2010年底，南阳市72所普通高中（其中公办普通高中61所）的债务余额为104145.57万元；三门峡市26所普通高中的债务余额为46329.73万元；新乡市的64所普通高中的债务余额103250.7万元。三个市的普通高中债务构成大致有政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、集资形成的债务、拖欠工程款形成的债务和其他相关债务等五个部分。调查发现，在新乡市普通高中所欠债务中，政府负有偿还责任的债务余额占9.79%、政府负有担保责任的债务余额占21.71%、集资形成的债务余额占11.05%、拖欠工程款形成的债务余额占41.74%、其他相关债务余额占15.71%。三门峡市和南阳市的债务余额构成中政府负有偿还责任的债务分别占61.74%和76.89%。

2.偿还压力大，学校不堪重负

调查发现，南阳市普通高中的第一笔银行贷款发生于1996年，桐柏第一高级中学用于基本建设的19万元。1998年以后学校举债发展处于高峰期，举债数额不断攀升。截至2010年底，南阳市普通高中104145.57万元债务余额中到期偿还情况为：2011年75810.6万元、2012年7067.26万元、2013年7800.9万元、2014年4961.7万元、2015年3110.77万元、2016年及以后年度5394.35万元，它们分别占2010年末南阳市普通高中债务余额的72.79%、6.79%、7.49%、4.76%、3%、5.17%。在调查涉及的三个市中，虽然在普通高中债务构成中政府负有偿还责任的比例很高，但政府的缺位使得还债的压力压在了学校层面。学校有限的教育经费更多地用于保稳定、保运转、保工资，偿还债务和利息更是捉襟见肘。躲债已成为很多普通高中校长的无奈选择，债主堵校门、法院起诉校长、举新债还旧债等在很多学校已属常态。更有甚者，如新乡市封丘县一中在银行追债、学校信贷信誉丧失的情况下，不得不将贷款转到校长和教师名下。

3.债务消化困难，政府支持乏力

国家财政性经费投入方面，普通高中发展经费保障问题的政策缺失使得学校发展没有可靠的物质保障。调查发现，地方财政除了拨付普通高中教师工资之外，对生均公用经费没有明确的规定。由于缺乏刚性的制度性投入保障机制，很多地方的学校公用经费及其他所需资金，主要靠学校领导与政府部门领导的关系或者靠所在地政府主要领导对普通高中教育的态度来决定，是否拨付以及拨付数额的主观随意性较大。统计显示，2011年新乡市封丘县的5所普通高中在校生13090人，教学班级共计223个[2]，然而在调查中我们发现，该县当年用于普通高中的公用经费不足8万元，按每个教学班划拨35元公用经费，学校办公经费更多靠学费和择校费来维持。1998年规定并延续至今的河南省普通高中收费标准为省辖市市区150～200元/生/期、县城和农村地区100～150元/生/期。《关于规范我省普通高级中学和中等职业学校收费项目及标准的通知》（豫教财字〔1998〕96号、豫价费字〔1998〕269号、豫财预外字〔1998〕23号）2003年教育部制定限人数、限分数、限钱数的“三限”政策要求：择校生招生比例和最低录取分数线由省级教育行政部门确定，收费标准由省级教育行政部门会同财政、物价部门提出意见报请省级人民政府批准。2005年河南省规定普通高中择校费为省级重点高中18000元/生/3年、市级重点高中12000元/生/3年、一般高中7000元/生/3年[3]。学校所在地域、规模、质量和生源等诸多因素影响着学校的事业收入，对诸如封丘一中这样仅靠收费和择校费来维持运转的学校来说，要消化债务假如没有财政的支持更是无从谈起。虽然财政性教育经费在逐年增长，但地方财政在分配有限的教育经费时更多地是保证义务教育的发展需要，非义务教育的普通高中教育缺乏国家财政性财力的全面保障。政府支持乏力使普通高中偿还债务的能力处于不可能的境地。

对待普通高中发展过程中存在的债务问题，我们应该有客观的态度，不能以债务的多少来衡量债务的优劣，更不能以债务来唱衰普通高中教育的发展。实际上，巨额债务中相当大的一部分属于良性债务的范畴。调查中我们发现，普通高中所欠债务大多是因为学校的硬件投入所致。在硬件到位的前提下，有着较高教育教学质量、稳定的生源和较高社会知名度的优质高中均能够通过自身的发展来化解债务。如新乡市一中2006年举债以每亩地15万元征地362亩用于新校区建设，2012年每亩至少增值了3倍，增值额达16290万元。一分为二地看待普通高中债务问题有利于我们对此有清醒的认识，更有利于我们找寻合适的办法来化解债务。

二、普通高中债务形成的原因

1.政府财政投入不足

在经济总量不断增长的基础上，河南省教育经费总量逐年增长，对基础教育的财政投入也呈现出增长的态势。但是，由于发展义务教育的硬任务存在，为了巩固义务教育发展成果，基础教育发展的财政投入主要是用于义务教育阶段学校软硬件建设。而对于普通高中来说，政府财政在保证在编教师工资发放之外，鲜见将普通高中基建列入财政预算，在相当一部分县区甚至连高中生均公用经费和其他专项经费也未列入财政预算，更遑论教师培训和教研费用等等。由于政府财政投入不足，很多普通高中为满足事业发展所需经费不得不通过多种渠道来筹措，这其中相当大的部分形成了学校债务。新乡市延津县一中，2000年以来的4000多万元改扩建总投入中财政拨款不足100万元的事实，从一个侧面证实了政府投入不足是造成普通高中举债发展的原因之一。

2.生源增加与学校基础设施薄弱的矛盾

一是20世纪90年代中期以来，伴随着九年义务教育的全面普及和高等教育发展的不断扩招，人们对普通高中教育的需求不断增加，普通高中生源迅速增加；二是随着城镇化建设步伐的加快和国民生活水平的不断提高，对普通高中教育规模和水平的需求不断增长；三是接受高中阶段教育人群峰值的出现致使学生人数快速增加。面对受教育人数的不断增加，普通高中已有的基础设施根本无法满足人们的受教育需求。为缓解这一矛盾，很多学校加大基础设施建设的支出，新建或扩建教室、教师办公室、实验室、学生宿舍、食堂等配套设施。基建所欠债务是普通高中债务的主体。

3.教育成本攀升和学费标准过低的矛盾

为保证教育教学质量，保证和稳定学校生源，普通高中在办学条件和师资培训等方面投入逐年增加。物价不断上涨造成普通高中的教育成本逐年提高，而作为学校发展必要经费来源的学费却是依据1998年的标准收取。高成本低收入的现实使部分学校举债维持运转。

4.名目繁多的等级评定和验收评估

为推动普通高中规范发展，国家制定了学校校舍建设标准、图书馆发展标准以及信息化建设标准等等，这些标准细化到了生均。为应对达标验收和等级评定，很多学校高标准、高起点改扩建学校，大大改善了学校的硬软件设施。调查发现，学校在这些方面的投入基本上是靠举债完成的。

5.学校规模扩大与教师编制不足的矛盾

普通高中教育的发展，带之而来的是学生数量增多后的教师队伍建设问题。学校规模扩大与教师编制不足是当前普通高中发展过程中面临的主要问题之一。可能是出于减少财政压力的考虑，各地在应对普通高中大发展过程中师资缺口方面的编制投入缺乏灵活性。刚性的编制制度造成了普通高中无编制教师大量存在的事实。为稳定教师队伍，保证学校教育教学质量，学校自筹资金发放无编制教师工资实属无奈之举。调查发现，新乡市一中共有无编制教师385名，学校在已有的债务压力下每年仍需自筹1155万元用于工资支付。

三、化解债务的建议

普通高中债务问题，已经引起了各级政府的关注，调查中我们发现，各地针对实际情况都在探索着控制、减轻、化解债务的路径和方法。为了促进普通高中教育的良性发展，有效化解债务，基于各地的有益探索我们提出以下几方面的建议。

1.厘清债务结构，明晰债务主体

针对普通高中债务调查和审计结果，在分析债务结构的基础上，建立债务偿还机制，明晰和确定债务主体，把不应该由学校偿还的债务剥离出去，保证债务有效化解。

2.明确政府责任，分级负担债务

政府是兴办普通高中教育的主体，理应承担学校发展的经费投入。政府缺位和学校越位背景下产生的普通高中债务单靠学校自身偿还确实乏力，政府理应负担一定的债务偿还比例。在有效争取中央财政支持的基础上，建立省市县三级分级负担机制化解债务。另外，要通过转移支付手段，加大贫困地区普通高中的转移支付力度，减轻他们化解债务的压力。

3.完善投入机制，保障教育经费

一要建立经费投入长效机制，加大政府对普通高中基本建设的投入力度。二要完善教育经费预算管理方式，在保证教师工资发放的同时，设立合理的普通高中生均公用经费标准，落实普通高中生均公用经费和专项经费。三要把普通高中的改扩建工程、校安工程、薄弱学校改造工程等纳入社会事业发展和基础设施建设规划。

4.建章立制，规范普通高中举债行为

各级教育主管部门应在充分调研的基础上，根据实情制定并出台普通高中“借、用、还”等具体财务管理制度，规范、约束盲目、随意的借贷行为，加强基础教育建设项目管理，监督普通高中的债务管理。

5.提高学费标准，增加学校收入

“普通高中教育是一种典型的准公共产品”[4]，对其供给和使用应该遵循政府和使用人共同分担的原则，由政府和使用人共同负担教育成本。根据物价上涨因素造成的普通高中教育成本提高的实际，制定于1998年的学费标准确有调整的必要，就目前来看，普通高中学费城市高中800～1000元/生/期、县镇和农村高中600～800元/生/期较为合理。

参考文献

[1] 河南省教育统计年鉴2010.北京：中国统计出版社，2010.

[2] 河南省教育统计年鉴2012.北京：中国统计出版社，2012.

[3] 关于公布取消的收费项目和降低有关收费项目标准的通知（豫政法〔2005〕49号）.

[4] 崔民初.我国高中阶段教育供求失衡原因及对策研究.教学与管理，2003（19）.

【责任编辑 付一静】