加强事业单位非税收收入管理初探

张丽

摘要：近年来随着我国经济的发展，事业单位非税收收入占财政收入比例也不断增加；非税收收入在缓解财政资金供需矛盾的同时，也暴露了一些非税收收入管理上的问题。本文首先分析了事业单位非税收收入的现状及其存在问题，并针对这些问题提出了相应的对策。

关键词：事业单位 非税收收入 管理

一、加强非税收入规范化管理的意义

首先从宏观层面来看，加强非税收收入规范化管理是建立与市场经济体制相适应的公共财政框架的重要内容。近年来政府部门进行了涵盖部门预算、财政预算、国库集中支付、政府采购等一系列的财政改革，当然也包括事业单位预算与财政收支改革。其目的就是改革政府收入分配方式，从财政体制上构建适合于市场经济体制的公共财政框架。

其次，从微观层次上看，加强事业单位非税收收入是规范事业单位财政收支的客户要求。非税收收入是事业单位财政收入的部分来源，也是部门预算的重要考虑因素，将事业单位非税收收入纳入规范化管理是在政府财政收入集中征收与管理的统一改革战略下的进一步要求。

二、我国非税收入管理的现状及存在的问题

（一）我国非税收入管理的现状

1、非税收入的概念和范围伴随着公共财政框架的建立逐步清晰

除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行职能的社会团体以及其他团体组织，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政性资金。

2、推动非税收入管理法规和制度建设

近年来，财政部先后制订发布了《关于加强政府非税收入管理的通知》、《行政事业性收费和政府性基金票据管理规定》、《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》等，许多省市也制订了许多地方性法规，使非税收入管理逐步实现法制化、规范化、制度化。

3、建立了非税收入管理部门及审批制度

我国部分省市已经成立了非税收入管理局，专门负责非税收入的征收管理工作，保证权责分明，易于管理。在审批收费基金项目时，坚持公开、公平、公正和依法审批的原则，提高收费审批的透明度。

4、实行“票款分离”

“票款分离”是从源头上预防和治理腐败的一项重要举措。

（二）非税收入管理存在的问题

1、非税收入增长过大

改革开放以来，为了适应经济发展对资金的需求，地方的财政需求不断增加，但是由于地方财权限制较大、财力增长缓慢，各级政府的财政收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入已无法满足改革和建设的需要，这就迫使事业单位增设收费项目，造成我国非税收入数额不断增长。

2、收费主体多元化、管理部门冗杂

现行地方收费主体主要有地方“科教文卫体”等事业单位， 每个单位都有收费名目， 而且一个部门收取多种费， 同时管理上职权分散， 乱收费的现象较为严重。一方面是越权收费、自我创收现象明显。为了满足单位正常运转的需要和某些单位工作人员自我利益的需求，一些单位擅自越权制定收费标准、增设收费项目、扩大收费范围；有的甚至自我创收，将一些服务性的项目转变成收费性项目。另一方面是乱用收费权利擅自减免收费项目或者标准，主要表现为维持人情关系上的关系往来象征性的减免收费。

3、非税收入尚未完全纳入预算管理

虽然财政部门按照相关规定建立了综合财政预算制度，但预算内外“两张皮”现象依然存在，大量非税资金并未实际纳入预算管理，甚至国家已明确规定应纳入预算管理的一部分非税收入，但有相当一部分仍游离于财政预算管理之外，并未缴入国库。

4、管理制度、法律法规还不完善

非税收入作为国家的财政收入重要组成部分至今没有全国性的法律法规，反观不少地方都根据自身的情况制订了相应的地方性法规或者是政府性规章。但是因为各地情况差距较大，而且在认识上还有出入，权威性也不够，各地散见于各种法规、规章的相关规范难以起到应有的约束和规范作用。

5、非税收入的监管体系不健全

首先是监管方式单一，这是一大弊病。近年来虽然在事业单位非税收收入监管上进行过几次转变，但是在具体监管实务中主要采用事后监督的形式，由于这种单一的监督方式弱化了事前审批和事中审查的作用，往往难以起到及时有效地监管效果。其次，在事业单位非税收收入报表审核的实施过程中审核标准单一，主要注重合法性审查而忽视了合理性审查从而难以掌握其动态情况。

三、加强非税收入规范化管理的相关建议

（一）高度重视非税收入管理，更新非税收入理念

首先，充分认识到非税收收入在国家税收中的地位和作用。非税收收入同税收收入一样是国家财政收入的重要组成部分，应当将规范非税收收入与税收收入放在同等重要的地位。其次，事业单位各层级之间、各部门之间、事业单位与其他公共部门之间应该协调组织间关系，加强公共部门的大局观和整体意识。妥善处理好整体利益与局部利益、部门利益和个人利益之间的关系；进而积极参与非税收收入的规范化管理之中。

（二）建立和完善规范化的非税收入征收管理体系

1、成立专门管理非税收入的公共机构，承担事业单位非税收入征管主体职责

在规范事业单位非税收收入的进程中，应当全面推进非税收收入的问责机制建设。首先，成立综合性的事业单位非税收收入征管机构，既负责事业单位非税收收入的征收与管理工作，也负责事业单位非税收收入的监督与协调。其次，逐步加强征管机构的管理权限与责任范围。将事业单位的非税收收入的征管权限统一收拢至征管机构，实行全面的权责机制，确保事业单位的非税收收入统一征收、合理征收、合法征收。

2、加快法规制度建设，完善现有条例规则

一方面要加快法规的立法进程，制定统一的全国性法律法规如《政府非税收入征管法》，就政府非税收入的性质、范围、分类、立项、征收、管理以及支出规范等作出明确的规定，并争取在今后《预算法》的修订中增加有关政府非税收入的内容。另一方面，要按照政府非税收入管理的需要，对现行的非税收入管理条例制度进行清理、修正和补充。endprint

3、完善征管机制，规范执收行为

（1）科学论证，对非税收入实施分类规范管理

在目前的情况下，我国的事业单位非税收收入项目和类别仍然十分庞杂，缺乏科学分类。因此，应当参考政府非税收收入的征收管理办法，在科学论证的基础上实施分类规范管理。一方面要严格打击擅自越权收费、乱设收费标准、自我创收等违规征收行为；另一方面，严格按照相应法规、规章的要求行使收费权利，不该收的项目坚决不收，不该放的费用坚决不放。同时，严格行政事业性收费和政府性基金的减免审批，要继续深化税费改革，将具有税收性质的收费改为税收，以削减非税收入规模。

（2）推进收缴管理改革

进一步统一财政专户管理，由事业单位非税收入征管机构开设非税收入汇缴结算专户，取消单位收入过渡账户，从账户管理上堵塞执收单位转移截留非税收入和私设“小金库”、账外账的漏洞。

（3）建立收入考核机制，促进收支脱钩管理

一是建立对执收单位部门的考核；二是保持现行财政管理体制相对不变的前提下，根据事权与财权相统一的原则，划分政府非税收入级次，完善非税收入管理体制。

4、完善非税收入的监督机制

要实现非税收入的健康、高效的监管，必须形成一套完善的监管机制和体系，而这只有通过建立起职能明确、权责平衡、相互监督、相互制衡的部门监管组织体系才能实现。

（1）明确监管主体的权责

所采取的做法是将非税收入监管的职能分配于多个职责不同的职能机构，从而建立一个包括论证、监控、审计和评价与纠偏在内的监管控制体系。有效的监管运作必须使得各权力部门之间分工明确的同时，相互制衡。

（2）落实国库集中收付制度，改进监管方法，提高监管效率

事业单位非税收收入规范化改革应当加强国库集中收付制度的落实力度。国库集中收付制度，是规范公共财政管理的基本制度，对于加强公共部门的预算管理、财政收支等都具有基本的约束和调控作用；对于事业单位的非税收收入应当严格遵循这一制度，加大落实力度。同时加大对非税收入的审计力度。审计监督的作用不仅仅局限于对问题的披露和查处，还在于对效率导向的指引，推进依法、高效理财，促进公共财政的建立和完善。

参考文献：

[1]冯骥.完善我国非税收入监管措施分析[J].现代商贸工业，2009

[2]劳晓云.地方政府非税收入管理存在的问题及对策初探[D].湘潭大学，2012

[3]张振玉.政府非税收入管理问题及对策[J].河北学刊，2012endprint