国外如何约束政府“钱袋子”

德国 将 “债务刹车”写入宪法 饶博

按照欧盟条约要求，成员国的财政赤字同本国GDP的比例必须低于3%，遗憾的是很多成员国都达不到此项要求。作为欧元区经济发展的火车头，德国在约束本国财政赤字上做得十分出色，数据显示其近十年来都达到了欧盟条约的此项要求，在许多年份甚至还能有财政盈余。究其原因，德国实行了多年的《预算法》功不可没。

如今德国的《预算法》沿袭的是1969年的版本。在1969年之前，德国使用的是1922年颁布的帝国预算法则。该预算法则遵循的是普鲁士的“有序预算”法则，其根本目的在于满足国家的融资需求。然而，当国家公共部门在国家产出中的占比逐渐上升，政府对经济发展的影响越来越大时，这种预算法的缺点就变得日益明显起来。人们越来越意识到，无论是在联邦还是在州政府层面上，短期和中期预算计划和管理相互协调显得十分必要，人们也需要找到一种衡量预算对整体经济运行产生作用的方式。

正是在这种情况下，德国于1969年实施了预算法的改革，为联邦政府和州政府的预算确立了一种新的标准化框架。同以前的法律相比，1969年的改革主要包含以下内容：要求德国联邦和州政府在管理预算时务必考虑到经济发展的平衡性，比如说物价稳定，高就业率，外部平衡，快速稳定的经济增长等；从原则上来说，借款所得不能超过投资支出的总额，在为了确保经济发展平衡的必要情况下除外；联邦政府和地方州政府对预算的管理必须依照一个为期5年的金融计划；引入“当年原则”增强了预算的透明性，当年的支出必须当年执行，未执行完的资金将不会累积到下一年度。之后，德国的预算法又经历了多次的修订。

另外，德国政府的预算制定是按计划按步骤进行的一项大事。一般而言，德国联邦政府的预算要提前一年或以上开始制定。

按照德国法律规定，德国联邦政府同地方州的预算各自独立，地方州的预算制定过程总体而言同联邦州相当。量入为出，按计划执行预算是总体原则。

《预算法》赋予了地方州发行债券的权力，德国地方州有权通过发行新债券筹资用来赎回到期的债券以及帮助当地的发展。地方州政府不能违约，而且截至目前从来没有发生过违约事件。

如何保证通过发行债券所筹得的资金不被挪用和滥用呢？北威州财政部债券发行部门的财务主管阿克塞尔·本迪克表示，北威州发行的债券并非针对某个具体的项目，筹集资金也将完全在《预算法》的框架下合法使用。地方州政府会发挥监管作用，保证州下属的市政府不会滥用资金。

早在几年前，德国将“债务刹车”写入宪法。所谓“债务刹车”即要求德国各地方州从2020年起做到预算平衡。也就是说，从2020年开始，德国地方州将不能再发行新债，只能进行存量债务的转化。

美国 法案不断修正 孙成昊

美国联邦政府参与预算管理的主要角色有总统、财政部、总统预算管理办公室等。美国联邦政府的预算过程通常始于总统向国会提交政府下一个财年支出规模的提案。在法律规定下，国会参众两院必须通过这一年度提案，然后交由总统签署后生效。在执行中需要追加预算时，必须经过国会立法通过。

国会的决定受到有关联邦预算过程的一系列法案和法律的约束，其中包括1921年通过的《预算与会计法案》、1974年通过的《预算与扣压拨款控制法》以及许多其他预算法案。《预算与会计法案》确立了现代联邦政府预算的框架，成立了预算局（现在的名称为总统预算管理办公室，其职责是协助总统完成预算工作），美国总统在历史上首次必须向国会提交年度预算。因此，这一法案也被认为在树立现代美国总统体制中发挥了重要作用。

之后针对这份法案，美国又通过了若干修正案，包括1985年的《平衡预算和紧急赤字控制法案》、1990年的《预算实施法案》和1997年的《预算平衡法案》。

1985年出台法案之时正值美国联邦财政赤字处于历史巅峰，该法案规定一旦出现赤字就自动削减政府开支；1990年的法案要求设立称之为“随收随付”的程序，要求某项直接开支的增加或收入的减少必须能与其他直接开支的减少和收入的增加相抵消，这项方针受到美国赤字鹰派的欢迎而在克林顿任内频繁执行。除了上述预算法案之外，美国还出台了其他许多法案规定总统和国会在预算过程中所应扮演的角色。可以说，从建国到现在，美国已经在联邦预算过程方面形成了相对成熟的法律体系。

由于美国是联邦制国家，美国的联邦预算仅指中央政府预算，在收入和支出方面都不包括州和地方政府预算，州和地方政府也不需要向联邦政府直接报告财政和预算状况。

值得一提的是，除了佛蒙特州，美国各州或多或少都有平衡预算的法律要求。回顾历史，罗德岛州第一个提出与此相关的州宪法修正案，随后仅在1842年至1860年间，就共计有19个州紧随其后，纷纷效仿。

各州的规定形形色色。例如，印第安纳州有州债务禁令，“临时和偶尔的赤字”除外，不过法律并未对州长提出平衡预算的要求，也不要求州实现收支平衡。在美国这些州中，有44个州要求州长提交平衡预算、41个州要求立法机构通过平衡预算、37个州要求州长签署平衡预算、43个州要求避免赤字，这也在一定程度上说明美国各州对平衡预算的重视。

总体而言，美国发展至今的预算管理体系有如下特点。一是明显经历了国会和总统权力的博弈过程；二是从本质上体现了美国宪法中“三权分立”的原则，即由国会、总统和联邦法院分掌立法、行政和司法三权，互相制衡，这一原则指导各个角色在预算过程中发挥必要和恰如其分的作用；三是各项法案中的部分条款反应了某种政治平衡，以保证各方对国家财权的分享；四是预算法律体系并非一成不变，而是与时俱进，在社会经济发展和新形势下不断完善，根据不同时期的需求制定和修改相关法律，以不断提高预算管理能力。

日本 支出要细化到具体项目 许缘

在日本，并没有一项专门的《预算法》或专项法律约束政府的“钱袋子”。

不过，虽然其预算审批过程不同于立法，但日本国宪法直接规定了预算审批程序，并采取国会决议的形式表决预算是否通过，一经批准后不得任意更改，这也可以从一定程度上显示日本政府预算制度是有法可依的。

日本管理政府“钱袋子”、约束财政预算时有着自己的一套办法，这也在其编撰、审议其预算的过程中有着具体体现。根据日本国《宪法》，日本预算在具体编制的过程中需要依照四大原则，即事前审批原则、总额预算主义原则、报告原则和单年度主义原则。也正是这四大原则基本杜绝了违规使用预算的情况，同时也做到对预算赤字的管理，并使得政府财政相对公开和透明。

事前审批原则，顾名思义，意味着日本预算必须在执行之前就得到国会的审议和批准。日本的财政年度有别于他国，是从当年的4月1日至第二年的3月31日，这也意味着日本政府的预算草案必须在每年的4月1日之前得到国会批准，否则就需要编制临时预算提交国会审批。日本《宪法》第85条规定，除非经议会授权，政府不得发生国费支出，也不得承担债务。也就是说，在没有得到国会批准前，日本政府将无法进行任何活动。

总额预算主义原则意味着在日本预算中必须写明政府的全部收入和支出，同时，不能仅明确这两者相抵之后的差额，需将收入和支出细化到反应实际情况的科目，如公共支出中的具体资金流向的项目等等。日本预算包括一般账户预算、特别账户预算以及政府有关机构预算这三部分，其中一般账户预算以税收和国债收入等作为财政来源，并为国家基本事务提供资金，而特别账户预算则是用于特定目的的国家项目支出预算。由于日本预算细化到具体科目，因此在得到国会批准通过后，在实际运用过程中，也能够从一定程度上杜绝违规使用预算的现象，做到每一笔钱都能够落实到其计划的项目之中去。

报告原则规定了政府每财政年度需至少一次向国会报告具体的财政状况，并公开发表预算、调整预算及决算资料，从而保证政府预算及执行过程的公开化和透明化，做到让国民监督。笔者就在日本NHK电视台上见识过以首相安倍晋三为首的日本现任内阁在国会中就预算等问题与其他政党辩论、商议的场景，有时在野党问题之犀利会让执政党十分无奈而难以回答和解释。最后，单年度主义原则则规定了日本各年度预算需要相互独立。

不过，由于政府预算是根据未来一整年经济情况的预判所作出的一份支出与收入的明细表，在真正实行过程中则会出现很多经济形势变化等情况。在这时，日本《宪法》规定可以采用补正预算这一个办法，对已成立的预算进行追加和变更，做到政府预算的灵活性，保证政府资金可以用在真正需要的地方。

（摘自《国际先驱导报》）