中国人民银行研究员

王宇

《政府与市场：变革中的政府职能》是一本译著，由我和我的同事翻译，最近由商务印书馆出版并在全国发行。作者是维托·坦茨博士，曾任国际货币基金组织财政部主任，推荐者是朱民博士，现任国际货币基金组织副总裁。他们都曾直接面对此次全球金融危機及危机中的风险处置，他们都对危机后的政府与市场关系问题进行了视角独特的深入思考。

市场失灵

关于政府与市场关系的讨论，应当从市场失灵开始。

从理论上讲，市场是资源配置的最佳方式，但在现实中，由于存在公共物品、自然垄断、外部效应、信息不完全等问题，使市场无法实现资源配置的帕累托最优。为此，弥补市场不足、提高资源配置效率成为最初的政府职能。后来人们发现，市场竞争在推动经济发展的同时，也造成了收入分配不公平和贫富差距扩大等问题，政府职能因此而扩大到了收入分配领域。再后来，经济波动和社会稳定受到了更多关注，为了降低经济波动对社会稳定的影响，政府职能又进一步扩大到社会保障领域。总之，广义的市场失灵包括三个部分：一是狭义的市场失灵，即公共物品、自然垄断、外部效应、信息不完全；二是收入分配不公平；三是经济社会不稳定。与此相对应，政府职能可以归纳为效率、公平与稳定。

公共物品。公共物品具有非排他性、非竞争性和外部性等，这些特征决定了人们在消费这类产品时，可能出现“搭便车”现象。同时，由于公共产品的个人消费数量是不确定的且很难计量，价格机制不能有效发挥作用，因而市场竞争无法达到公共物品供给的帕累托最优。

自然垄断。在市场竞争中由于存在着资源稀缺性、规模经济等，使一些企业可能成为行业的垄断者，他们可能通过限制产量、抬高价格，获得超额利润，造成市场效率损失。

外部效应。从理论上讲，市场之所以能够合理配置资源，是因为市场价格中包含了市场决策所需要的全部信息。但在现实生活中，一些经济主体的经济活动对社会和他人的影响可能是非市场化的，从而使其成本和收益无法充分反映在相应的价格变动中。外部效应会影响市场机制的运行效率。

收入分配不公平。在市场经济中，由于存在着“资本-效率效应”，即市场在提高资本配置效率的同时，也可能使财富向资本集中，从而造成收入分配不公平和贫富差距扩大等问题。

经济波动和社会稳定。人们之所以关注经济波动，是因为宏观经济波动带来的不确定性会影响投资和消费，进而影响一国经济的长期增长。凯恩斯认为，经济波动的根源在于有效需求不足而引起的生产过剩。实际经济周期理论认为，经济波动来自实体经济的冲击，特别是技术冲击。经济波动是经济主体应对外生冲击所做出的理性反应，此时资源配置不具有帕累托改进的余地，政府干预往往适得其反。

政府失灵

市场失灵产生了对政府干预的需求，但政府干预同样存在着政府失灵的可能性，政府失灵与市场失灵一样都是社会福利的损失，由此产生了对政府职能的界定问题。关于政府职能的讨论，应当从政府失灵开始。

政府失灵是指政府在对经济生活的干预中，由于自身行为的缺陷而使资源配置无法达到帕累托最优。政府失灵包括行政低效率、财政赤字、以权谋私、官僚主义，以及政府机构的自我扩张等。

低效率是政府失灵的主要表现。政府官员受终身雇佣关系保护及其工作绩效无法得到有效评估，因而缺少提高行政运行效率的动力。与此同时，政府和政府官员花费的是纳税人的钱，不会像花自己的钱那样精打细算，因而缺少降低行政运行成本的激励。

财政状况恶化是政府失灵的集中表现。布坎南认为，就每一个政府官员来说，他们也是经济人。他们也希望通过扩大政府规模、增加政府权利、提高官员待遇等途径，实现个人利益最大化。近年来，随着政府职能的不断扩大，财政支出急剧增加，公众税收负担加重。

20世纪初，在西方国家中，政府支出占国民收入的比重微乎其微。从20世纪60年代起，政府支出占国内生产总值的比重以前所未有的速度增长，到20世纪末，一些国家已不堪负重，欧洲主权债务危机就是证明。在缺乏公众监督的情况下，政府干预的成本可能超过市场失灵所带来的损失。

抑制私人部门发展是政府失灵的突出表现。在一些国家，数量日益增加的公共机构和规模日益庞大的公共支出挤出了私人部门的投资和消费，高税率更是直接损害了居民和企业的激励机制。同时，社会公众会对政府提供的公共服务和就业岗位产生依赖，助长了“搭便车”行为。本书作者指出，如果一项服务是“免费”的，那些原本不需要这项服务的人也有可能产生需求，即利用社会福利制度来谋取私利。

那么，政府扩大支出的激励又是什么呢？在一些西方国家，不断扩张的政府支出已经培育出了一个强大的政府支持者群体，成为政府赢得选民和选票的极好机会。正如本文作者所说，一些公共计划并没有能够为那些“真正值得救助的穷人”提供帮助，它的直接受益者是政府本身，即为他们赢得了选票。

总之，不是所有的市场缺陷都需要政府干预，政府干预的弊端或许更大，成本或许更高。因为政府干预不仅可能造成政府失灵，还有可能造成市场失灵，即政府与市场同时失灵。当政府支出过度扩张时，就会降低社会福利水平，影响经济社会发展，甚至造成政府债务危机。

政府职能的变革

传统经济学理论认为，由于自然垄断、公共物品、外部效应和信息不对称等造成了市场失灵，这些市场失灵的地方就是政府职能之所在。现代经济理论认为，由于市场无法解决的收入分配不公平问题和由经济周期性波动而带来的社会稳定问题， 从而将政府职能进一步扩大到收入分配、社会稳定和社会保障领域。

自18世纪以来，政府与市场的关系问题，一直是经济学家讨论的焦点，其中关于政府职能的基本看法可以概括为五个方面：

第一、政府是“守夜人”。亚当·斯密认为，最好的政府是最小的政府，政府职能仅应界定为保护国防安全、建立司法行政、维持竞争秩序。第二、政府是裁判员。弗里德曼认为，自由竞争的市场经济能够有效配置资源，自动调节供求关系以实现帕累托最优。政府的必要性和重要性在于它是竞争规则的制定者和市场竞争的裁判者。第三、政府是经济管理者。在价格刚性假设下，凯恩斯导出了经济长期衰退的可能性，进而提出政府需要管理宏观经济，通过扩大公共支出来弥补私人部门的总需求不足。第四、政府是市场干预者。萨缪尔森等经济学家认为，即使在成熟的市场经济中，也存在微观经济无效率、宏观经济不稳定，以及社会收入分配不公平等现象，为此，政府应当通过相应的政策调整克服市场失灵，提高社会福利水平。第五、政府是产权保护者。科斯认为，如果市场交易成本为零，不管权利初始安排如何，市场机制会自动使资源配置达到帕累托最优。如果交易成本大于零，只要产权界定明确，市场交易总是能将资源配置到最有效率的地方。因此，政府的主要职责是界定产权关系，明晰产权。诺斯认为，一国经济长期增长的关键在于制度因素，其中最重要的是产权制度，政府的主要职责就是保护产权。

寻找平衡点

政府与市场关系问题是一个古老的问题，也是一个常新的问题。每一次金融危机之后，学术界和思想界都会出现新一轮关于政府与市场关系的讨论，然后会有新思想、新理论和新政策出现。此次全球金融危机也不例外。未来，如何在 “政府职能”与“市场机制”之间寻找平衡点，是经济学家和政策制定者面临的共同挑战。（本文为作者本人的学术看法，与供职单位无关）