生产力布局及中国生产力布局存在的问题

国务院发展研究中心《区域协调发展和优化全国生产力布局》课题组

目前中国的生产力存在的问题有：区域产业同构程度有所上升，比较优势没有充分发挥；区域发展相对差距虽有所缩小，但绝对差距不断扩大；部分地区的人口和经济活动聚集程度超越了当地的资源环境承载能力；城市的规模和空间结构需要进一步优化，城市间的连结性和分工合作较弱，城镇化的聚集效应需进一步发挥。

优化生产力布局的内涵

（一）“生产力布局”起源于前苏联，也与西方市场经济国家的空间规划以及产业集聚政策有相似之处

“生产力布局”起源于前苏联，是苏联实行计划经济的一种形式和手段。在前苏联，生产力布局是对地域分工的一种安排，而地域分工指社会分工在各生产地点及其总和之间的分工在空间上的表现。决定地域分工首先需要对包括一般条件、部门条件和地方条件在内的各种条件进行深入分析，最后在全国范围内布置“综合地域（综合区）”。综合地域（综合区）就是要确定不同生产部门在地域上的结合，这种结合要考虑到在全国范围内社会对物质资料的需要和为生产这些物质资料所必需的社会劳动，考虑到劳动在各个部门间的分配和在各个区域间的配置。苏联的工业配置遵循下列基本原则：工业在全国的合理有计划地配置；工业接近原材料产地、燃料动力资源地、产品消费地；民族边疆和过去落后地区的工业化；全国经济区的经济和工业的正确工业化和综合发展。

那么在西方市场经济条件下有没有类似的情形呢？比较接近的是德国的空间规划，共有四级规划，分别为联邦级、州级、地区级、乡镇级规划。在联邦层次上由联邦建筑与地区规划办公室编写并经由联邦运输、建设和住房部提交给联邦议会的《德国空间规划报告》，对密集地区、乡村地区、居住区和交通走廊、中心地区系统（高级中心、中級中心）等区域类型在全国的分布作出指导性的安排。更为宽泛的则是对应于区域政策，换言之，也就是政府在区域发展中的作用。但是对于政府如何参与到地区的产业发展（生产力布局），20世纪70年代曾有大量的讨论，现在则比较少见。

中国的学者对生产力布局的认识存在一个深化的过程。按照刘再兴先生1995年的看法，生产力布局在改革开放前主要指工业布局，改革开放后，范围逐渐扩展，指经济布局和区域发展。事实上，有很多的学者如陈栋生先生在1991年认为区域经济学和生产力布局二者的研究实体是一致的：生产力布局从俯视角度，分析资源与要素分布、流动与空间聚合，包括产业布局和区域布局；区域经济学从平视角度，研究区域的结构、差异、发展、耦合与区际关联。因此，中国学者对于生产力布局的使用应该是对于前苏联做法的扬弃。

（二）对优化生产力布局的理解

生产力布局是指所有生产要素在一定空间范围内的分布和组合，生产力布局的合理与否直接影响整个生产系统的功能发挥和资源配置效率。优化生产力布局涉及到产业布局、人口的区位分布和公共设施的空间安排等内容。生产力布局是国家宏观调控的重要内容，党的十八届三中全会决议指出，要加强宏观调控，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，实现经济持续健康发展。

生产力布局优化在不同的空间层次上所要解决的关键问题有所不同。宏观生产力布局优化需要对全国生产力布局的总体趋势进行分析和预测，确定一定时期内生产力布局的基本原则、重点区域、各经济区的产业衔接等。中观生产力布局优化需要对地区经济发展模式、地区内部产业结构、产业基地的规模与布局、城镇体系的组成与布局以及重点企业的选址安排进行安排。微观生产力布局优化则主要侧重在城镇内部重点产业的布局安排，做到产业的空间安排与城镇的基础设施、公共服务设施、居民生活居住的空间安排协调，实现城镇的可持续发展。

市场经济条件下优化生产力布局和促进区域协调发展是一致的。区域协调发展的基本内涵涉及效率、公平和可持续等三个要素：效率，主要是指资源和要素在空间上实现优化配置；公平，主要是指各地居民享有大体相同的生活和基本公共服务水平；可持续性，主要是指各地人类和经济活动在其资源环境承载力允许的范围内，生态环境不因区域经济发展而遭受破坏而始终处于良好状态。提高效率、推进公平和保持生态环境的可持续性既相互依存，又相互制约。促进区域协调发展，必须在提高效率、推进公平和保持生态环境可持续性之间寻找平衡点。

市场经济条件下优化生产力布局的关键在于处理好政府与市场间的关系，也就是让市场在生产力布局中起决定性作用，并更好地发挥政府作用。这首先是政府主导的生产力布局的范围是受到限制的，只有对经济结构有重大影响的重大项目生产力布局才需要政府的主导，一般性的、竞争性领域的生产力布局则不需要政府的参与或主导。其次，政府主要是通过发展战略、规划、政策标准和公共服务的提供来引导生产力布局，其它凡是市场能够解决的，政府就不要干预。

生产力布局关系着产业的区际分工，影响着资源和要素的空间配置效率；关系着人口的空间分布，影响着各地居民生活水平和政府提供公共服务的能力；关系着人类和经济活动与资源环境承载力的匹配与否，影响着人与自然界的和谐相处。生产力布局是区域协调发展的重要影响因素，促进区域协调发展离不开优化生产力布局。优化生产力布局有利于有效动员各地区的自然资源、经济资源和劳动力资源，充分发挥各地区的比较优势，发挥中国疆域广阔、人口众多、资源丰富的总体优势；有利于形成原材料基地、生产加工基地和市场的密切联系，高效率地组织生产、流通、分配和消费；有利于保护环境和生态平衡，促进经济社会活动与人口资源环境的可持续发展；有利于促进“老、少、边、穷”地区的发展，巩固民族团结，逐步缩小地区差距。

具体到产业布局优化，则必须处理好两对关系。第一是集聚和分散的关系。众多研究表明产业和经济活动的集聚是一个非常重要的事实，在一个国家范围内，经济活动的集聚的第一个层次是向城市集中，第二个层次是向国家范围内经济比较发达的地区集中，按照世界银行2009年的研究，在一个国家的人均收入达到3500美元（2000年的不变价）之前，集聚主要表现为向城镇集中；当在一个国家的人均收入达到1万到1.5万美元（2000年的不变价）之前，集聚则主要表现为向发达地区的集中。但是完全依靠市场力量促进经济和产业的集聚，会带来一些问题，例如交通拥挤、环境污染等，而且在一定程度上也会扩大地区之间的发展差距，影响区域间协调发展。因此，在生产力布局时，必须兼顾集聚和分散，做到产业的适度均衡发展。第二是专业化和多元化的关系。一个地区或拥有的特定资源或具有较好的发展基础集中力量发展一个优势产业，这有利于发挥行业内规模经济的优势，但是过于单一的产业容易受经济周期的影响，波动很大。而多元化的产业结构虽然有可能分散资源，但也有助于分散风险，增强一个城市和地区抵抗经济波动的能力。

当前区域协调发展和生产力布局的状况和存在的问题

近年来，在区域协调发展总体战略和一系列区域性发展规划的引导和支持下，中国区域发展的协调性和生产力布局的合理性得到了增强。但是，在区域发展方面，仍然存在着值得重视的制约效率、公平和可持续性增进的问题。

（一）区域产业专业化和集聚程度不断提高；但产业同构程度近年来有所上升，比较优势仍未得以充分发挥

1.制造业的地区专业化程度呈现先降低后不断提高的趋势。区域专业化程度的高低是反映资源空间配置效率的重要指标。上个世纪70年代末期至90年代中后期，随着改革开放特别是对外开放战略的实施，原有的制造业分工格局被打破，沿海地区涌现了一批制造业中心，内陆地区一些老的制造业基地呈现萎缩之势。同时，在财政包干制度下，区域之间竞争逐渐强化，各省区产业结构出现多元化发展和结构趋同的趋势。地区平均专业化指数则从1980年的0.561下降至90年代后期的0.501，达至改革开放以来的最低点。90年代后期，随着国有企业改革等一系列市场化改革措施的落实和对外开放的深入，地区平均专业化指数开始不断攀升，到2005年已经达到0.543。但是，近些年来尤其是金融危机之后，区域之间同质化竞争又开始加剧，区域专业化程度不仅没有明显提高，而且在个别年份还出现了下降现象。

2.多数产业表现出较强的空间集聚程度，但不同产业的空间集聚特性存在较大差异；与专业化程度相对应的是，制造业整体的集聚程度也经历了先下降后上升的变化过程；产业集聚是地区专业化的主要表现形式，反映的是制造业的布局状况。由于具有不同甚至是迥异的经济技术特性，不同产业在空间上集聚的程度和及其变化趋势也表现出不同的特征：多数制造业聚集于东部地区，分布在中西部地区的制造业主要是资源性产业和部分消费品制造业；中间投入品产业的集聚程度相对较低，而消费品和资本品产业集聚程度相对较高；以资源为基础的制造业的集聚程度较低，而劳动密集型产业集聚程度较高；多数制造业自上个世纪90年代后期开始，集聚程度不断提高。

3.近年来，区域之间产业同构问题凸现，同质化竞争和产能过剩问题加重，制约了资源空间配置效率的提高，反映区域产业同构程度的结构相似系数自2003年以后开始较快上升，由2003年的0.809上升至2010年0.829。2012年底，中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。不仅如此，在这些产能过剩领域，仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。这些影响了资源空间配置效率。卢盛荣等（2013）研究表明区域资本无效分布造成的无谓损失占当年总产出的7-10%。

（二）區域发展相对差距有所缩小，但绝对差距不断扩大

1.改革开放以来，区域经济发展的相对差距经历了先缩小、后扩大然后再缩小的过程，但绝对差距一直在扩大。改革开放初期，随着农村改革带来的农业生产力的释放，区域间人均GDP的相对差距不断缩小，反映区域差距的对数标准差由l978年0.242下降到1988年的0.228。90年代初期以后，随着沿海开放战略的深入实施，区域差距随之开始不断扩大，区域差距由l989年的0.228迅速上升到2005年的0.256。2005年之后，随着东部地区工业化接近完成和区域总体发展战略的作用逐步显现，区域差距开始不断下降，由2005年0.256逐步下降到2012年的0.219。从绝对水平看，区域差距却一直在扩大，1978年省际间人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年这一差距已经扩大到75484元。即便扣除价格的影响，这一差距也已经达到26565元。

2.地区之间在发展质量和基本公共服务方面的差距也相当明显。根据《中国人类发展指数2013》中公布的各省人类发展指标，2010年人类发展指数最高的省份是北京，达到0.821；最低的省份是西藏，只有0.569，比前者低了30%。从反映发展质量的教育和健康分项指标来看，2010年东部地区平均受教育年限已经接近9年，而西部地区则只有7.5年；东部地区平均预期寿命已经超过77岁，而西部地区则只有72岁左右。教育和健康差异背后凸显的则是基本公共服务的差异。除了这些差异以外，区域之间在基础设施等发展条件方面的差异同样十分明显。2010年，东部地区的公路密度达到1.04公里/平方公里，远远高于中部和西部地区的0.82公里/平方公里和0.24公里/平方公里。

（三）从宏观视野看，人类及其经济活动的空间分布与资源环境承载力的空间格局大体一致；但从中观和微观层次看，部分地区的人口和经济活动聚集程度超越了当地的资源环境承载能力

在上个世纪30年代，著名地理学家胡焕庸的发现，从黑龙江瑷珲至云南腾冲作一条直线把中国分成东南和西北两块，在线的两侧，自然条件显著不同，承载人类和经济活动的能力相差悬殊：东南半壁为全国面积的36%，却聚集了全国人口的96%，而西北半壁64%的国土面积上只生活了4%的人口。根据最新的人口普查数据测算，70多年来，中国人口分布格局只有两个百分点左右的变化。这说明，中国人类和经济活动的空间分布与资源环境承载力的空间格局大体上是一致的。不过，在中观和微观层次上，区域人口和经济的集聚程度与其资源环境的承载能力不匹配的现象却屡见不鲜。水资源过度开采和空气严重污染是这种不匹配的突出反映。海河流域的水资源利用率已经超过100%，中国50个最大的城市均因过度开采地下水而出现地面沉降现象。在人口规模排前500位之内的城市中，只有不到1%达到了世界卫生组织推荐的空气质量标准；在世界上污染最严重的十个城市之中，有7个在中国。

（四）城镇体系承载人口和经济活动的能力增强，但城市结构需要进一步优化，城市间的连结性和分工合作关系需进一步加强，城镇化的聚集效应需进一步发挥

1.以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的城市体系已经形成；但城市结构不够合理，城市规模效率仍需提高 。城市是人口和经济聚集的载体，城市规模和结构的变化直接反映着生产力布局的变迁。根据第六次人口普查数据，目前接近60%的城市人口居住在中等规模以上的城市（20万人以上）；其中50万人口以上的大城市人口比重已达46.09%，大城市已成为城市人口增长的主要载体；小城市和小城镇的人口比重下降，但小城镇仍然城镇人口的重要载体，其人口占比仍然达36.44%。宏观地看，中国城市规模结构与国际平均模式大体相同，但从更加细分的结构层次上看，中国城市规模结构亦存在不足之处：500万以上超大城市人口所占比重，中美比较接近；100～500万大城市人口所占比重，中国比美国低10个百分点；100万以下城市人口所占比重，中国明显高于美国。实证研究表明100万以下的城市效率要明显低于100～500万的城市，其增量投资产出比（ICOR）要高10-30%。可见，中国城市结构和城市规模效率仍然存在改进的空间。

2.城市群日益成为城市发展的重要形态，区域发展呈现多极带动的格局；但城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效应不强。随着现代化基础设施的建设和市场一体化程度的提高，出现了一批规模各异城市群或城市群雏形。东部沿海的京津冀、长三角和珠三角等城市群已成为具有全国影响乃至全球影响的增长极和发展引擎。除了这三大已经比较成型的国家级城市群，还有一些城市群已经初具规模，如辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、川渝城市群。当然，在城市群空间布局和内在效率方面仍然存在一些问题。一方面，中西地区尚未形成足够多的对区域经济具有重大辐射带动作用的城市群；另一方面，城市群内部各城市之间的连接性（包括物理的联系和经济的联系）还不够强，分工还不够合理，城市群的集聚效率和集群效应还有进一步增大的空间。