国企改革新出路

毛元斌

国务院国资委2014年7月15日宣布，在中央企业启动4项改革的试点，分别是国有资本投资公司试点、混合所有制经济试点、董事会授权试点、向央企派驻纪检组试点。这标志着国企改革迈出实质性步伐，新一轮国企改革拉开大幕。2013年，全国国有及国有控股企业，包括中央管理的企业和36个省（自治区、直辖市、计划单列市）国有及国有控股企业。中央管理的企业包括：113户国资委监管的中央企业以及中央部门所属的国有及国有控股企业，不含国有金融类企业（以下简称国有企业）。

2013年全国国有企业主要经济效益指标情况。

1.营业总收入增长速度高于全国经济增长速度。2013年1-12月，国有企业累计实现营业总收入464749.2億元，同比增长10.1%。中央管理的企业284407.1亿元，同比增长8.8%。地方国有企业180342.1亿元，同比增长12.3%。

2.实现利润增长速度有所回落。1-12月，国有企业累计实现利润总额24050.5亿元，同比增长5.9%。中央管理的企业16652.8亿元，同比增长7.4%。地方国有企业7397.7亿元，同比增长2.7%。

3.应交税费平稳增长。1-12月，国有企业应交税费36812亿元，同比增长7.8%。中央管理的企业28030.2亿元，同比增长9.2%。地方国有企业8781.8亿元，同比增长3.4%。

重启国企改革顶层设计

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化国有资产和国有企业改革进行了总体部署，提出了新思路、新任务、新举措。国资委以此为基本遵循，在深刻总结提炼35年国有企业改革发展成功经验与薄弱环节的基础上，进一步启动新的全面深化国有大型企业改革的顶层设计。

1.加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济。国资委成立以来，积极推动国有企业在改制中引入非公投资。目前，非公资本投资国有企业取得了积极进展。中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业已占企业总户数的半数以上。2005年到2013年，国有控股上市公司通过股票市场发行的可转债，引入民间投资累计达638项，数额累计15146亿。截至2013年底，中央企业及其子企业控股的上市公司总共是378家，上市公司中非国有股权的比例已经超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司非国有股权的比例已经超过60%。2010年新36条颁布以来，到2013年底，民间投资参与各类企业国有资产产权的交易数量的总数是4473宗，占交易总宗数的81%，金额共计1749亿，占交易总额的66%。

国资委强调，发展混合所有制经济是深化国有企业改革的“重头戏”。总的考虑如下：大部分国有企业通过股权多元化的改革，逐步发展成为混合所有制企业；国有企业在发展混合所有制经济中将逐步降低国有股权的比例；大力支持各种非公资本特别是民营资本参与国有企业的股权多元化改革；国有企业通过实施股权多元化改革，一方面吸引更多的社会资本与国有资本共同发展，另一方面促进国有企业进一步完善公司治理结构和内部运行机制；在具体实施中，实行一企一策，由企业提出试点方案，牵头厅局与试点企业进行对接，确保可操作、能落实、有突破、出经验，对企业的方案经专项小组研究后，提交国资委改革领导小组审议，成熟一个，审议一个，实施一个。分类进行研究，分类提出措施，不搞“一刀切”；改革要统筹安排，系统推进，稳妥操作，强化公开透明和规范运作，防止国有资产流失，维护社会稳定。

具体而言，股权多元化改革主要采取以下四种形式。其一，涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，仍然采用国有独资企业或国有独资公司形式。其二，涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，可改制为国有绝对控股的公司制企业。其三，涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，可一户一策、逐步适度地改制为国有绝对或相对控股的公司制企业。其四，国有资本不需要控制的完全竞争性领域的国有企业，可采取通过市场竞争，胜出者继续保持国有控股，败退者采取国有参股或全部退出。

国资委将通过多种方式推进具备条件的国有企业改制上市，暂不具备上市条件的国有企业通过引入各类投资者，实现股权多元化。鼓励具有资金、技术、管理优势的非公企业以及社保基金、保险基金和股权投资基金等机构投资者参与国有企业改制重组。

2.国资委研究制定推进中央企业改组新建国有资本投资运营公司。自2013年底开始，国资委抓紧研究组建或改组国有资本投资运营公司的条件、程序及其运作规则。国有资产投资运营公司以产业资本投资为主，着力培育产业竞争力。国有资本投资运营公司主要开展股权运营，改善国有资本的分布结构和质量效益，实现国有资本保值增值。

国资委指出，组建或改建国有资本投资运营公司，是一项探索性很强的工作。组建或者改建国有资本投资运营公司的目标是按照十八届三中全会的要求以管资本为主来加强国有资产的监管。实现这一目标，主要有两条途径：一是有些中央企业集团所属的子企业股权多元化改革完成之后，具备条件的中央企业集团可以改建为国有资本投资公司。二是根据国有经济发展的情况和企业的发展情况，新设国有资本运营公司，于2010年经国务院批准成立的中国国新控股有限责任公司就是这项工作的首个范例。

国资委强调，国有资本投资运营公司与所出资企业要更加紧密地强化以资本为纽带的投资与被投资关系，更加突出市场化的改革措施和管理手段，更加充分地体现国有经济的活力和竞争力。组建或改组国有资本投资运营公司，国资委作为国有资产出资人代表的职责定位没有变。

国资委正在按照整体规划、分类实施、稳妥推进的原则，在符合条件的中央企业开展试点，在试点基础上总结经验，逐步推进。

3.分析国有企业改革的经验教训，积极推进企业改革。35年的改革开放，使中国国有企业管理体制与经营机制发生了深刻变化，正如中共十八届三中全会作出的科学判断：“国有企业总体上已经同市场经济相融合”。但随着改革的深化，一些制约国有企业走向市场化、国际化的因素充分显现。主要有五个方面的障碍：一是相当一部分国有大型企业公司制股份制改革步伐缓慢，国有企业的公司治理还不完善，企业经营机制还不能完全适应市场经济要求，市场化选人用人和激励约束机制还未真正形成。二是历史包袱。国有企业还有大量的历史遗留问题尚未解决，普遍存在着企业办社会问题。三是既得利益集团尚未根除。四是外部配套改革还不到位，对全面深化国有企业改革形成不利影响。五是完善的市场主体和可靠的信用体系尚未完全建立。

4.国资委适度推进中央企业改制上市。报经国务院同意，国资委2013年先后批复了中国电力建设集团有限公司、中国煤炭科工集团有限公司、中国盐业总公司、中国广核集团有限公司、中国能源建设集团有限公司和中国建筑设计集团有限公司等6家中央企业的整体改制上市方案；批复中国北方机车车辆工业集团公司境外上市并发行H股方案。批复东航传媒有限公司、西安航煤有限公司等中央企业重要子企业的改制上市方案。

促进中央企业上市公司规范运作，提高经营质量。国资委在2012年推出中央企业控股上市公司综合实力试排名的基础上，通过广泛征求企业意见，进一步完善指标评价体系，2013年国资委对2012年度中央企业上市公司综合实力进行了正式排名，排名发布后，在中央企业中引起广泛关注，激励上市公司查找差距和不足，进一步提升经营质量，完善市场主体地位，提高信用可靠度。由证监会、国资委联合牵头设立，发展改革委、财政部等有关部门参加的上市公司规范运作专题工作小组，共同致力于推动国有大型企业上市公司提高规范运作水平。

5.继续进行规范董事会建设。截至2013年底，设立董事会的中央企业已达52家。依法落实董事会职权，严格董事履职责任。建立健全股东会、董事会、监事会和经理层协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立国有企业长效激励和约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。

2013年，国资委加强了董事会对企业高管薪酬管理体系的建立和完善。印发《董事会薪酬与考核委员会高管薪酬管理工作流程》等文件，指导各董事会做好企业高管薪酬管理工作。研究确定中央企业专职外部董事报酬管理方案，分析上市公司独立董事报酬依据与数额，分类规范董事报酬管理。

6.深化国有企业内部三项制度改革。抓紧建立健全企业管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度，为企业赢得市场竞争提供制度保障。探索推进国有企业重大信息公开，提高国有企业运营透明度。

探索建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。在总结经验的基础上，国资委继续加大国有企业高管人员市场化选聘和管理力度，在国有企业集团层面逐步建立职业经理人制度，并对企业领导人员实行分层分类管理。2013年以后国资委将从直接管理的中央企业中选择几家开展由董事会直接选聘和管理经理层（包括总经理）的试点。

合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费和业务消费。建立健全根据企业经营管理的绩效、风险和责任来确定薪酬的制度，不断完善企业薪酬激励约束机制。对市场化聘任的企业管理人员，研究建立市场化薪酬协商机制，以适应建立职业经理人制度的需要。国资委加快研究制订有关国有企业负责人职务待遇、职务消费和业务消费方面的管理办法。同时，国资委研究提出了企业党组织发挥政治核心作用、职工民主管理的有效途径。

7.探索企业员工持股办法，为实行混合所有制改革探索路子。允许混合所有制企业实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，是深化国有企业改革的一项重要措施。国资委正在积极探索在确保国有资产在从实物与货币形式的相互转化过程中保值增值，防止国有资产流失的基础上，实行企业员工持股的有效途径。

8.引导中央企业提升管理水平。自2012年启动、2013年加大力度推动以来，国资委引导中央企业积极开展管理提升活动，中央企业管理提升活动取得显著成效。活动双方主要采取以下措施：一是上下协同联动。国资委专门成立了管理提升活动领导小组，明确目标、内容、路径和考核评价机制；中央企业也都建立了相应机构和工作机制。二是紧贴企业需求。国资委对国内外经济形势和企业生产经营形势进行了深入研究分析，从适应市场化、国际化的客观需要出发、从中央企业的内在需求出发，设计活动内容和工作方案。三是明确目标导向。国资委结合中央企业十二五“做强做优、世界一流”的改革发展核心目标，将中央企業与世界一流企业的管理水平进行了对标研究，找出了中央企业亟待提升的管理短板和瓶颈问题，在此基础上，提出了活动的主要目标，并对活动的考核评价及长效机制建设提出了具体要求。四是突出基层企业。各中央企业把基层企业管理提升作为活动开展的重要切入点和突破口，做到了“基层动员、基层诊断、基层对标”三到位。五是夯实管理基础。中央企业按照国资委要求，始终抓住强化基础管理这条主线，补齐管理短板，梳理和完善制度和流程，推进管理的规范化、制度化、信息化。

9.国资委认真履行多元投资主体企业股东职责，为推进股权多元化改革奠定体制基础一是对于中国商用飞机有限责任公司、国家核电技术有限公司、南光（集团）有限公司三家企业，按照2009年底出台的《国资委关于履行多元投资主体企业股东职责暂行办法》，履行股东职责，参加三家企业年度股东会并发表意见，办理其股东会决议的书面传签；二是对于中国联合网络通信集团有限公司、广东核电集团有限公司、中国华录集团有限公司三家国资委直接持股、2013年以前国资委未直接履行股东职责的企业，通过修订公司章程、变动股权结构等措施，国资委将其纳入直接履行股东职责企业范畴，并开始进行实际操作；三是国资委密切关注中国南方电网有限责任公司、上海贝尔股份有限公司两家国资委目前仍然不直接持有股权的企业以及其他中央企业进行混合所有制改革的股权变动趋向。

并购重组和资源整合

1.稳步推进中央企业重组整合。报请国务院同意，国资委会同有关部门将中国华粮物资集团公司整体并入中粮集团有限公司，进一步增强中粮集团有限公司在粮食流通领域的能力；将中国第二重型机械集团公司与中国机械工业集团有限公司联合重组成为中国机械工业集团有限公司，稳妥推动中央装备制造行业的结构调整。国资委继续协调企业内部整合、改革脱困等工作。

针对中央企业并购中存在战略偏差、风险防控不力、制度不健全、操作不规范等问题，国资委印发了《关于规范中央企业并购的意见》，明确要求三级以下企业、债务风险重点监控及特别监管企业不得实施并购，严格控制并购主业之外的企业。文件出台后，中央企业实施的非主业并购大幅减少。国资委适时推动中央企业之间的资源整合与合作。将中国诚通控股集团有限公司下属中国唱片总公司整体并入中国华录集团有限公司，实现品牌资源、音视频资源与信息技术的优势互补。

2推动中央企业清理处置低效无效资产。国资委针对当前中央企业低效无效资产存量过大，已经严重制约企业竞争力提升的现实情况，为进一步夯实企业资产质量，2013年8月印发了《国资委关于清理和处置低效无效资产的通知》，要求中央企业在三年内基本完成低效无效资产的清理处置工作。

试点将坚持顶层设计与先行先试相结合、市场化方向与问题导向相结合、大胆探索与坚守底线相结合、整体推进与重点突破相结合的主要原则。在试点的过程中，将坚持正确的改革方向，坚持基本经济制度，坚守改革底线，坚决防止国有资产流失。改革将充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥企业改革主体作用。